Європейська Комісія презентувала Звіт про розширення, в якому надала оцінку річного прогресу, досягнутого державами-кандидатками, зокрема й Україною. Лабораторія законодавчих ініціатив проаналізувала частину звіту, що стосується Верховної Ради України.

У своєму звіті Європейська Комісія (ЄК) підкреслила, що Верховна Рада України, як легітимно обраний парламент, продовжує залишатися інституцією, що працює та виконує законодавчу функцію. Це є ключовим елементом підтримки демократичної системи в Україні. А проте, євроінтеграційні амбіції України підвищують планку для позитивної оцінки роботи парламенту. Тому [крім відзначення самого факту існування та функціонування Верховної Ради України] виникають питання до ефективності та якості її роботи. 

У Брюсселі звернули увагу на такі слабкі місця у роботі українського парламенту:

1. Законодавчий процес страждає від того, що вплив законопроєктів на суспільство не оцінюється ні до, ні після їх ухвалення Верховною Радою України. Тому Єврокомісія пропонує створити процедурну та методологічну рамку для оцінок законодавчого впливу та постзаконодавчого оцінювання.
2. Парламентський контроль, який звівся до індивідуальних зустрічей міністрів з депутатами, не дозволяє здійснювати оптимальний нагляд за виконавчою владою. Єврокомісія пропонує відновити більш ретельний та широкий парламентський контроль і публічні консультації.
3. Обмеження прав опозиції, особливо щодо закордонних відряджень. Єврокомісія наголошує, що політичний діалог та багатопартійна парламентська дипломатія є життєво важливими для демократичного процесу.

Далі розберемося детальніше з цими трьома пунктами, на які звернула увагу ЄК. 

Процес ухвалення будь-якого важливого рішення у країнах ЄС починається з аналізу впливу і закінчується не самим ухваленням закону, а постзаконодавчим оцінюванням (яке розпочинає новий цикл вироблення політики). Така аналітика дозволяє дати відповідь на декілька питань:

• Навіщо потрібно ухвалювати рішення?
• Яку проблему воно розвʼязує?
• Якими є альтернативи? Чи є запропоноване рішення найбільш ефективним та дієвим способом розвʼязати проблему?
• Чи дозволить це рішення розвʼязати проблему?

Етап постзаконодавчого оцінювання натомість має визначити, чи досягло рішення своєї мети, чи була розвʼязана відповідна проблема.

Мова саме про рішення. ЄС не зводить все до законів і не робить потребу у законодавчому регулюванні самоціллю. Натомість для України і батогом і пряником впливу на суспільство є саме закони. І все розвʼязання проблеми зводиться до ухвалення законів. «Чим більше законів прийняли – тим краще», саме таким критерієм часто керуються народні депутати. А от який вплив мають ці закони, є для українських парламентарів невідомим. Такий підхід призводить не до розвʼязання проблем, а до збільшення кількості законів. І тому, після того, як попередні закони не розвʼязали проблеми, депутати ухвалюють нові закони. Для того, щоб розірвати це порочне коло, Єврокомісія і рекомендує впровадити процедурну та методологічну рамку для оцінок законодавчого впливу.

Верховна Рада України вже почала шлях від законодавчого хаосу до ухвалення рішень, заснованих на даних та доказах. Вже чотири комітети українського парламенту зробили перші кроки в опануванні методики оцінок законодавчого впливу у своїй роботі. Лабораторія законодавчих ініціатив допомагає у застосуванні цього інструменту. Спільними продуктами такої роботи стали як пілотні оцінки впливу, так і Посібник з оцінки законодавчого впливу, які заклали фундамент для подальшої розробки рекомендованих Єврокомісією процедурної та методологічної рамок оцінки законодавчого впливу. 

Для українського парламенту, традиційно перевантаженого законодавчою функцією (яка часто набуває форми законодавчого спаму), контрольна функція традиційно «провисала». Повномасштабне вторгнення, воєнний стан та супутні події створили ще більше проблем для її здійснення. Частка проігнорованих депутатських запитів та звернень зросла, міністри теж частіше ігнорують звітування перед Верховною Радою, попри неодноразові рішення парламенту про виклик цих міністрів для звітування. Цей контроль, як помітила Єврокомісія, станом на кінець 2023 року звівся до нерегулярних, неструктурованих та непублічних зустрічей окремих міністрів з окремими групами депутатів. Такі зустрічі, звісно, не забезпечують якісний контроль, через що Верховній Раді складніше реагуватиМи не оцінюємо чи хоче та, чи спроможна Верховна Рада реагувати на такі дії на непродумані, неефективні, або навіть сумнівні з точки зору законності дії інституцій виконавчої влади. Проте без парламентського контролю під загрозою потенційно опиняється сам демократичний устрій держави.

З усім тим, частина депутатів не готова миритися з непідзвітним урядом. Для цього вони використовують декілька інструментів. 

По-перше, у 2024 році почала відновлюватися практика проведення «години запитань» до уряду, хоча ефективність цього механізму традиційно залишається низькою. 

По-друге, депутати девʼятого скликання частіше використовують інструменти тимчасових слідчих та тимчасових спеціальних комісій (які мають спільну назву ТСК). Так, протягом поточного, девʼятого, скликання Верховна Рада створила найбільше спеціальних комісій за всі скликання українського парламенту – 40. Однак кількість не завжди дорівнює якості: бурхлива діяльність ТСК часто не дає практичних результатів у вигляді зміни політики чи покарання винних (або хоча б підготовки та затвердження звітів про власну діяльність), а їх корисність часто зводиться до публічного обговорення та інформування суспільства.

Покращити контрольну функцію могло б допомогти виконання рекомендацій ще зразка 2016 року, які були надані місією Європарламенту під головуванням Пета Кокса та затверджені постановою Верховної Ради України.

Для прикладу, контрольну функцію парламенту могли б посилити такі [передбачені цією постановою] заходи, як (1) запровадження уніфікованого формату і структури щорічних звітів міністерств щодо результатів реалізації програмних документів або (2) запровадження річних робочих планів здійснення нагляду (контролю) за виконавчою гілкою влади для парламентських комітетів.

Однак депутати вирішили поки не слідувати таким порадам Європарламенту. Та і взагалі, прогрес виконання парламентської реформи залишає бажати кращого. В той час як Апарат Верховної Ради виконав значну частину рекомендацій місії Пета Кокса 2016 року, для депутатів прогрес є мінімальним. Можливо, саме цим і пояснюється увага Єврокомісії до іншого виміру роботу українського парламенту – обмежень роботи опозиції у 2024 році.

Єврокомісія вказує на важливість того, щоб опозиція мала можливості виконувати свої функції. Особливу увагу в Брюсселі звернули на обмеження, з якими стикається парламентська опозиція при виїзді з країни для закордонних відряджень. Також Єврокомісія підкреслила важливість політичного діалогу між парламентською більшістю та меншістю.

Більшість цих питань були відображені у рекомендаціях місії Європарламенту 2016 року і могли б не виникати у 2024 році, якби заходи з (1) врегулювання статусу опозиції, (2) створення формальних і неформальних платформ для міжпартійного діалогу, (3) впровадження Етичного кодексу були виконані.

Окремо стоїть проблема з закордонними відрядженнями. Її не було у 2016 році, просто тому, що народні депутати могли вільно виїжджати з України. Відвідування багатосторонніх форумів, зустрічей з іноземними діячами – словом, все, що вважається в Україні «парламентською дипломатією», не потребувало таких погоджень, яких потребує під час воєнного стану. Депутати могли взагалі ніяк не узгоджувати свої плани ні з МЗС, ні з керівництвом парламенту. Звісно, великим питанням є те, наскільки така діяльність справді є просуванням позицій Верховної Ради України, як єдиного багатопартійного органу, а не поширенням власних ідей окремими депутатами. Водночас логіка представництва парламенту як єдиного багатопартійного органу працює в обидві сторони: ні парламентська більшість, ні парламентська меншість не можуть претендувати на представлення всього парламенту без залучення до закордонних делегацій представників іншої сторони. Саме таким чином це сприймають представники закордонних парламентів, для яких наявний в Україні зараз стан справ не є нормою. 

Звіт про розширення часто називають домашнім завданням для країн-кандидатів на членство у Європейському Союзі. Домашнім завданням, за яке країна отримує оцінку і, якщо оцінка достатньо висока, – екзамен вважається зданим (часто нагородою за здачу екзамену виступає отримання фінансової допомоги). Іноді Україна користується вадами системи оцінювання і, як поганий студент вадами системи освіти, – створює враження наявності реформ без їх наявності. Очевидно, що Єврокомісія й очікує від України зовсім іншого, і цілком спроможна роздивитися, що Україна їй показує як результати. Як втілення цінностей ЄС, так і наближення до їх стандартів вимагає від України не косметичних змін у вигляді формального прийняття чергового стосу формальних стратегій та законодавчих актів або виконання другорядних рекомендацій. Україна загалом та Верховна Рада України зокрема мають дійсно змінити свої практики та підходи,  дійсно почати оцінювати наслідки своїх рішень, дійсно контролювати дії виконавчої влади та дійсно поважати права опозиції. Тільки це і ніщо інше приведе Україну у сім’ю цивілізованих європейських держав.

Впровадження реформи оплати праці як ключового заходу перезавантаження державного врядування здійснюється на виконання Стратегії реформування державного управління України на 2022–2025 роки за напрямом «Професійна публічна служба та управління персоналом».

Основними завданнями з реалізації цього напряму Стратегії щодо мотивації та оплати праці є:

• запровадження класифікації посад державної служби;
• проведення комплексної реформи системи оплати праці, що передбачає збільшення сталої та обмеження варіативної частини, зменшення складників у структурі оплати праці, усунення причин для розривів в оплаті праці, наближення розміру оплати праці до рівня у приватному секторі;
• недопущення зменшення рівня оплати праці державних службовців.

Основними індикаторами виконання переліку завдань з реалізації вказаного напряму Стратегії є:

• частка посад державної служби, щодо яких запроваджено систему оплати праці на основі класифікації посад: у 2022–2023 роках визначено на рівні 1%, у 2024 році — 75%; у 2025 році — 90%;
• плинність кадрів на посадах державної служби категорії «А» у 2022 році — 17%, у 2023 році — 15%, у 2024 році — 13%, у 2025 році — 10%;
• плинність кадрів на посадах державної служби категорії «Б», «В» у 2022 році — 20%, у 2023 році — 15%, у 2024 році — 13%, у 2025 році — 10%. 

Реформування системи оплати праці обумовлено потребою в оптимізації видатків Державного бюджету в умовах війни, а також виконанням Україною взятих на себе євроінтеграційних зобов’язань. Адже впровадження реформи системи оплати праці державних службовців здійснюється з урахуванням європейських Принципів державного управління, розроблених OECD/SIGMA. Ба більше, реформа оплати праці є однією з вимог програми Ukraine Facility, в межах якої Україна отримує від ЄС до 50 млрд євро до 2027 року.

Реформа оплати праці державних службовців стартувала з 1 січня 2024 року на підставі Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік», запровадивши перехідний період строком на 1 бюджетний рік.

Впровадження реформи планувалось ще у 2020 році. Проте через низку соціально-економічних чинників рамковий законопроєкт № 8222, що покликаний впровадити реформу оплати праці на постійній основі, був зареєстрований лише у 2022 році та влітку 2023 року прийнятий у першому читанні. З цього часу законопроєкт призупинений у Парламенті через велику кількість поправок.

За даними НАДС, у I півріччі 2024 року результати впровадження реформи мають низку сильних та слабких сторін, а завдання та показники реформи, що визначені Стратегією на 2024 рік, досягнуті лише частково, зокрема:

1. На підставі рішень Уряду № 1109 та № 1409 забезпечено проведення у 2024 році державними органами класифікації посад державної служби в умовах воєнного стану. У результаті у I півріччі 2024 року проведено класифікацію близько 74%За підсумками I півріччя 2024 року з наявних 198 638 посад державної служби пройшли класифікацію 146 333 посади (за даними НАДС). посад державної служби. При цьому, попри збільшення обсягів класифікації посад порівняно із 2023 роком, є низка державних органів, які в умовах війни відмовились від її проведення, серед яких МВС, Міноборони, ДПС, Держмитслужба тощо.
2. Фактично зроблено окремі кроки до проведення комплексної реформи системи оплати праці, адже реформа впроваджена лише на 1 бюджетний рік та до визначення законодавчої рамки потребує продовження на підставі законів про державний бюджет. Водночас реалізовані заходи реформи забезпечили прогнозованість та прозорість системи оплати праці, полегшивши процес бюджетного планування фонду оплати праці. Також зменшено дискрецію керівників щодо встановлення необмежених надбавок, зменшено кількість складників заробітної плати, зокрема скасовано стимулювальні надбавки за інтенсивність праці та виконання особливо важливої роботи та, зрештою, врівноважено структуру заробітної плати, досягнувши пропорції 70% (стала)/30% (варіативна). За підсумками I півріччя 2024 року, в середньому гарантована частина заробітної плати державного службовця порівняно із 2023 роком зросла з 65% до 88%.
3. Збережено диспропорції в оплаті праці державних службовців в обласних та районних державних (військових) адміністраціях, зокрема розриви у розмірах заробітної плати збережено на рівні 2023 року — 69%. Так, наприклад, середня заробітна плата державного службовця категорії «В» у районних державних (військових) адміністраціях у 2024 році складає 16 164 грн, а у державного службовця на аналогічних посадах у державних органах першого типу першої юрисдикції (Секретаріат КМУ, Секретаріат Уповноваженого ВРУ з прав людини, Міністерство економіки України тощо) — 43 587,1 грн. Такі диспропорції в оплаті праці можуть свідчити насамперед про відсутність зіставлення розмірів заробітних плат із приватним сектором. Водночас у державних органах на центральному рівні (перша юрисдикція) спостерігається позитивна динаміка зменшення розбалансування в оплаті праці, адже показник розриву в обсягах оплати праці зменшився орієнтовно на 41% відносно 2023 року.
4. Загалом підвищено рівень заробітної плати державних службовців, подекуди досягнувши конкурентоспроможності на ринку праці. Така тенденція спостерігається здебільшого в державних органах центрального рівня. За підсумками дослідження НАДС, 54% держслужбовців говорять про зростання рівня заробітної плати внаслідок проведеної реформи, ще 31% — зниження її рівня та 16% — не відчули суттєвих змін.
5. Посилюється тенденція плинності кадрів за всіма категоріями посад та загалом відтік кадрів з державної служби. У 2023 році показники плинності кадрів не досягнуті (не знизилися до запланованого рівня) та є досить високими, зокрема за посадами категорій «А» — 29%, «Б» — 20%, «В» — 27%. Хоча у 2022 році плинність кадрів була значно нижчою: за категоріями «А» — 24%, «Б» — 14%, «В» — 20%. В умовах скорочення штатних та вакантних посад на державній службі виникає ризик втрати інституційної спроможності системи державного управління.
6. Недостатня поінформованість державних службовців за підсумками проведення інформаційної кампанії щодо процедури, методології та інших особливостей проведення класифікації посад. Зокрема, про початок проведення класифікації було повідомлено 84% державних службовців, 66% — отримали інформаційно-роз’яснювальні матеріали, та лише для 51% — проводилося внутрішнє навчання щодо класифікації посад. З результатами класифікації своїх посад були ознайомлені лише 69% осіб. Це свідчить про недостатню ефективність комунікаційних заходів Стратегії.

У ході реалізації реформи оплати праці виявлено низку проблемних питань, які потребують невідкладного вирішення, зокрема основними з них є:

1. Відсутність законодавчої рамки реформи та недосконалість чинного законодавства. Законопроєкт № 8222 з 2023 року призупинений через велику кількість правок та пропозицій, яких налічується більше ніж 125. За словами Голови НАДС Наталії Алюшиної,  законопроєкт має бути розглянутий та прийнятий у другому читанні у жовтні–листопаді 2024 року, адже, згідно з планом Ukraine Facility, він має запрацювати в І кварталі 2025 року.
2. Недоліки організації та проведення класифікації посад, що супроводжується затягуванням всієї процедури через «ручний» режим опрацювання документів. До того ж безперервно здійснюються повторні класифікації, що часто пов’язані не зі зміною функціоналу посади, а із потребою підвищити посадовий оклад (ґрейд). Це призводить як до відсутності оперативної статистики, так і до ризику втрати державного нагляду за результатами класифікації.
3. Недотримання принципу конкурентоспроможності заробітних плат державних службовців.  До того ж мінімальний посадовий окладМінімальний посадовий оклад стосується державних службовців у державних органах. Так, мінімальний посадовий оклад становить 7100 грн, відповідно до постанови КМУ від 29.12.2023 № 1409, а мінімальна заробітна плата — 8000 грн (з 01.04.2024), відповідно до Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік». Вказане формулювання стосується лише державних службовців у державних органах та не стосується ОМС. в державних органах є меншим, ніж мінімальна заробітна плата. За інформацією НАДС, держава не володіє інформацією про конкурентні розміри заробітних плат на ринку праці. Тож це ставить під сумнів обґрунтованість розмірів посадових окладів та успішний перебіг реформи у майбутньому.

На сьогодні впровадження реформи перебуває на початковому етапі з перспективою продовження у наступних роках. За словами Голови НАДС Наталії Алюшиної, наразі здійснюються окремі кроки до реформи, оскільки необхідно вибудувати «каркас» всієї системи та нівелювати наявні суб’єктивні чинники. Це потребує прийняття законодавчої рамки — законопроєкту № 8222 — вже до І кварталу 2025 року. Також в рамках бюджетного процесу у Законі України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» додатково закладено майже ті самі основи оплати праці державних службовців, які діють у 2024 році.

Результати проміжного етапу реалізації нової системи оплати праці показали низку проблемних питань. Подальше успішне впровадження реформи потребує вжиття таких основних заходів:

1. Прийняття та імплементація рамкового законопроєкту № 8222, прийняття інших законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів для належного впровадження системи оплати праці на основі класифікації посад.  
2. Забезпечення автоматизації процесу класифікації посад, уточнення процедури погодження результатів класифікації, у тому числі запровадження щорічної класифікації посад. Це дозволить отримувати актуальну та оперативну інформацію про стан справ та зробить процедуру прозорою.
3. Забезпечення зіставлення заробітних плат на типових посадах державної служби з рівнем заробітних плат у приватному секторі. Через відсутність інформації щодо зіставлення розмірів посадових окладів у державному та приватному секторах держава не може обґрунтовано коригувати ґрейди як до зміни ситуації на ринку праці та спроможності державного бюджету. Відтак забезпечення зіставлення заробітних плат дозволить державі бути конкурентним роботодавцем на ринку, приймати вчасні та обґрунтовані рішення, спрямовані у тому числі на економію бюджетних коштів.
4. Уніфікація актів законодавства з питань діяльності державних органів для формування єдиних критеріїв, що зробить впровадження системи оплати праці та проведення процедури класифікації посад прозорими та передбачуваними.
5. Продовження роботи над усуненням значних розривів між окладами (ґрейдами) посад, сім’ями посад, типами та юрисдикціями державних органів, зважаючи на спроможність державного бюджету.

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обов’язково відображає погляди донора.

Оптимізація системи надання адміністративних послуг є одним з напрямів реформи державного управління та завданням Стратегії реформування державного управління України на 2022–2025 роки, метою якої є «створення умов, за яких фізичні та юридичні особи отримують високоякісні та доступні адміністративні послуги за зручними та зрозумілими процедурами». Про покращення доступності адміністративних послуг в контексті реформи державного управління йдеться у висновках Європейської комісії. Крім цього, наближення послуг до громадян є ключовим аспектом децентралізації. Відповідно до ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» організаційне забезпечення надання адміністративних послуг через центри надання адміністративних послуг (ЦНАП) належить до делегованих повноважень органів місцевого самоврядування (ОМС).

Стратегія реформування державного управління передбачає низку індикаторів прогресу реформи у напрямі адміністративних послуг, зокрема: 

• рівень задоволеності громадян якістю надання адміністративних послуг (цільові показники станом на 2025 рік: у ЦНАП — 80%, у державних органах — 70%, в електронній формі — 90%);
• кількість електронних публічних послуг (зокрема через Єдиний державний вебпортал) (цільовий показник станом на 2025 рік: 250 послуг);
• частка електронних ресурсів взаємодії та обміну через систему «Трембіта» (цільовий показник станом на 2025 рік: 90%);
• рівень інтегрованості окремих адмінпослуг у ЦНАП (цільові показники станом на 2025 рік: реєстрація актів цивільного стану, послуги соціального характеру — 90%, послуги, пов’язані з оформленням та видачею паспортів, — 80%, послуги, пов’язані з пенсійним забезпеченням, послуги у сфері оподаткування для громадян, реєстрація (перереєстрація) транспортних засобів та видача (обмін) посвідчень водія — 50%);
• відповідність мережі ЦНАП адміністративно-територіальному устрою (цільові показники станом на 2025 рік: ЦНАП у районних центрах — 80%, ЦНАП у громадах — 80%);
• кількість спрощених процедур надання адміністративних послуг (цільовий показник станом на 2025 рік: 5);
• реалізація закону про адміністративну процедуру (цільові показники станом на 2025 рік: частка необхідних законів, внесених на розгляд Парламенту, — 90%, частка держслужбовців, що пройшли відповідне навчання, — 80%).

Окрім переліку індикаторів, Стратегія містить низку завдань:

1. зозвиток мережі ЦНАП;
2. забезпечення подальшої інтеграції послуг до ЦНАП та децентралізація повноважень;
3. запровадження єдиної системи моніторингу та оцінки якості надання адміністративних послуг;
4. перегляд та оптимізація процедур надання адміністративних послуг.

Стратегією передбачено проведення щоквартального моніторингу та підготовка щорічних звітів про виконання заходів Стратегії. В останньому звіті за 2022 рік заходи були виконані на 89%, а індикатори на 59%. Наразі збір актуальних даних про прогрес виконання завдань Стратегії у напрямі адмінпослуг ускладнений через воєнний стан. Крім цього, індикатори виконання Стратегії були встановлені до повномасштабного вторгнення, тому їх повне виконання в умовах воєнного стану може бути неможливим.

Прийнятий у 2020 році Закон № 943-IX визначив поетапне створення ЦНАП в усіх громадах: до 2022 року в громадах, що були районними центрами станом на 01.01.2020, до 2023 року в громадах з населенням понад 10 тисяч жителів, до січня 2024 року в громадах із населенням до 10 тисяч жителів (у разі наявності державного фінансування). Станом на кінець 2022 року мережа ЦНАП включала 3142 одиниці: показники покриття ЦНАП становили 100% районних центрів, 75% громад з населенням понад 10 тис., 56% громад з населенням менше як 10 тис., що перевищувало заплановані Стратегією індикатори відповідності мережі ЦНАП адміністративно-територіальному устрою на 2022 рік (60%, 37%, 15% відповідно). Однак повномасштабне вторгнення вплинуло на темпи розширення мережі ЦНАП, зокрема через скасування державної субвенції, тимчасову окупацію частини громад, пошкодження та руйнування ЦНАП. Попри це, станом на кінець другого кварталу 2024 року загальна кількість мережі становила 4585 одиниць, серед яких найбільшу частку складають віддалені робочі місця (67%) та ЦНАП (29%). 

Одним з індикаторів прогресу реформи державного управління є рівень задоволеності громадян якістю надання адміністративних послуг. Станом на кінець листопада 2024 року рівень задоволеності якістю надання послуг у ЦНАП становить 94,7%, що перевищує запланований Стратегією цільовий показник (78% станом на 2024 рік). 

Доступність та зручність у сфері адміністративних послуг є одними із принципів, що визначені у ЗУ «Про адміністративні послуги». Результати всеукраїнського опитування «Кантар Україна» за грудень 2023 року свідчать про покращення рівня зручності ЦНАП (58% у 2023 році порівняно із 44% у 2021 році), зручності та швидкості отримання послуг (47% і 45% у 2023 році порівняно з 36% і 33% у 2021 році відповідно). 

Водночас існує проблема з низьким рівнем фізичної безбар’єрності ЦНАП. Станом на другий квартал 2024 року, лише 59% ЦНАП мають безперешкодний доступ до приміщень, 58% обладнані пандусами, 56% мають сходи з бильцями, 27% обладнані санітарними кімнатами. Крім того, моніторинг стану й потреб деокупованих і постраждалих громад, що було проведено експертами проєкту PROSTO у липні 2023 року, свідчить про суттєве погіршення рівня інклюзивності ЦНАП у цих громадах. Це зумовлено пошкодженням і руйнуванням адміністративних будівель, що змушує організовувати надання послуг у тимчасових приміщеннях, які часто не відповідають вимогам інклюзивності. 

Одним з інструментів наближення послуг до отримувачів на деокупованих територіях може бути мобільне обслуговування. Станом на другий квартал 2024 року кількість мобільних ЦНАП становила 37 одиниць, що у загальній мережі ЦНАП складає близько 1%. Проте моніторинг роботи мобільних ЦНАП в умовах війни виявив низьку ефективність функціонування через недостатню частоту виїздів (1–2 рази на місяць) та обмежену кількість наданих послуг (менше ніж 10 за один виїзд). 

Функціонування та розвиток мережі ЦНАП напряму залежить від фінансового забезпечення. Близько 90% адміністративних послуг у ЦНАП надаються безоплатно для отримувачів, тоді як надходження від платних послуг компенсують лише до 30% реальних витрат на їх надання. Тобто наявна модель фінансування сфери адміністративних послуг побудована таким чином, що витрати на утримання ЦНАП та надання адмінпослуг покриваються здебільшого коштом місцевих бюджетів, які є особливо обмежені в умовах воєнного стану. Для розвʼязання цієї проблеми у Стратегії реформування державного управління зафіксовано необхідність врегулювання на законодавчому рівні адміністративного збору, оновлення методики розрахунку розміру адмінзбору та приведення законодавства у відповідність до ЗУ «Про адміністративні послуги».

Водночас зареєстрований проєкт Закону № 4380 («Про адміністративний збір») знаходиться на розгляді у Верховній Раді ще з 2022 року. Можливими перепонами для його прийняття експерти називають спротив центральних органів влади, які надають адміністративні послуги, та виробників бланків. У березні 2023 року врегулювання плати за надання адміністративних послуг було визначено як пріоритетний напрям роботи Мінцифри на 2023–2025 роки в межах Державної антикорупційної програми Уряду. 

З 1 січня 2024 року набрала чинності Постанова № 1386, якою передбачено збільшення розмірів плати за надання деяких адміністративних послуг. Внаслідок таких змін у 2024 році місцеві бюджети можуть отримати додатково 1 млрд гривень надходжень від надання адміністративних послуг.

ЗУ «Про адміністративні послуги» передбачає, що перелік адміністративних послуг, які мають обов’язково надаватися у ЦНАП, затверджує КМУ. На вересень 2024 року цей Перелік включає 450 адмінпослуг, кількість обов’язкових послуг залежить від типу громади, місця її розташування та технічних можливостей. В середньому по Україні зараз у ЦНАП надається 200–400 адміністративних послуг. Проте результати вибіркового моніторингу ЦНАП Києва, Львова, Дніпра та Харкова засвідчили, що не всі ЦНАП надають повний пакет обов’язкових послуг. Дані моніторингу виконання заходів Стратегії за 2022 рік показали, що цільові показники рівня інтегрованості були досягнуті за всіма визначеними напрямами адміністративних послуг, крім послуг у сфері оподаткування громадян (2% у порівнянні з цільовим значенням 5%), реєстрації (перереєстрації) транспортних засобів та видачі (обміну) посвідчень водія (9% у порівнянні з цільовим значенням 10%). Водночас актуальні дані щодо рівня інтегрованості послуг у ЦНАП наразі відсутні, що може бути пов’язано з неможливістю їх отримання через воєнний стан.

Загалом спостерігаються труднощі з інтеграцією таких послуг:

1. Державна реєстрація актів цивільного стану (ДРАЦС): попри надані Верховною Радою у 2021 році відповідні повноваження місцевій владі, Міністерство юстиції не дозволяє їй повноцінно надавати ці послуги. У серпні 2023 року міжрегіональне управління юстиції оприлюднило Алгоритм дій для здійснення делегованих повноважень у сфері державної реєстрації актів цивільного стану виконавчими органами місцевого самоврядування, частково усунувши деякі перешкоди в реалізації ОМС делегованих повноважень у сфері ДРАЦС.
2. Адміністративні послуги соціального характеру (АПСХ), зокрема призначення житлових субсидій та окремих видів державних пільг, у вересні 2022 року були передані від Управлінь соціального захисту населення (УСЗН) до Пенсійного фонду України (ПФУ). Це спричинило труднощі через неналагоджені комунікації, дублювання даних у декількох інформаційних системах та вимоги ПФУ у додаткових документах.  
3. Паспортні послуги станом на липень 2023 року були доступні лише у 23% ЦНАП. Водночас скорочується мережа територіальних підрозділів Державної міграційної служби (ДМС), що є основними точками доступу до паспортних послуг. Інтеграцію паспортних послуг до ЦНАП ускладнюють висока вартість обладнання, плата за спеціальний зв’язок, відмова ДМС передавати обладнання після закриття своїх територіальних підрозділів.
4. Пенсійні послуги надаються у територіальних управліннях ПФУ та через віддалені робочі місця працівників ПФУ у ЦНАП за визначеним графіком. Водночас ПФУ не забезпечив повноцінну передачу цих послуг на рівень ОМС.
5. Реєстрація бізнесу та нерухомості ускладнена через недостатню кількість державних реєстраторів. Причиною стала майже дворічна перерва у проведенні державного тестування. 12 червня 2023 року відбулося перше тестування після перерви, в результаті якого лише 16 осіб (8% від всіх учасників) успішно склали тест на реєстраторів нерухомості, 5 осіб (3% від всіх учасників) на реєстраторів бізнесу.
6. Послуги для ветеранів/ок та їх родин додані до переліку обов’язкових для надання через ЦНАП у червні 2023 року. Станом на кінець травня 2024 року у 869 ЦНАП було впроваджено надання послуг ветеранам/кам за принципом «Єдиного вікна». 

Одним із завдань реалізації Стратегії визначено запровадження єдиної системи моніторингу та оцінки якості надання адміністративних послуг. ЗУ «Про адміністративні послуги» встановлює, що моніторинг якості надання адміністративних послуг включає збирання та аналіз даних задля підвищення рівня якості їх надання та здійснюється відповідно до затвердженого Порядку (Постанова КМУ № 864). Проведення моніторингу та оцінки якості публічних (електронних публічних) послуг визначено серед основних завдань порталу «Дія». Моніторинг проводиться щоквартально, результати оприлюднюються на Національній вебплатформі центрів надання адміністративних послуг, що свідчить про виконання цього завдання Стратегії.

Збільшення кількості електронних публічних послуг є одним з індикаторів прогресу реформи державного управління. Питання, пов’язані з наданням публічних послуг в електронній формі, врегульовано у ЗУ «Про особливості надання публічних (електронних публічних) послуг», яким передбачено затвердження плану заходів щодо переведення публічних послуг в електронну форму. Планом заходів на 2023 рік було передбачено 30 завдань, з яких, за даними Мінцифри, станом на кінець 2023 року було виконано 37%, виконано частково 33%, не виконано 23%. План заходів на 2024 рік не затверджувався.

Відповідно до Стратегії, цільове значення індикатора щодо кількості електронних публічних послуг на 2024 рік було встановлено на рівні 200 послуг (250 послуг на 2025 рік). У Плані пріоритетних дій Уряду на 2024 рік по напряму «Державне управління та діджиталізація» передбачено розширення доступу до 210 електронних послуг через Єдиний державний вебпортал електронних послуг. Станом на кінець 2023 року на порталі та в застосунку «Дія» були доступні понад 130 послуг, більш ніж 30 з яких запустили у 2023 році.

Кількість користувачів послугами у застосунку «Дія» на кінець червня 2024 становила понад 20,5 млн з середнім щомісячним приростом 100 тис. користувачів. Дані дослідження КМІС 2023 року свідчать, що за три роки спостережень (з 2020 року) рівень користування «Дією» зріс з 13% до 51%, більшість респондентів вважають досвід користування електронними послугами позитивним. Водночас дослідження щодо цифрової грамотності 2023 року демонструє, що 40,4% населення України мають рівень цифрових навичок нижче базового, що обмежує їхню можливість ефективно користуватися електронними послугами.

Одним з індикаторів успішності реформи державного управління є частка пріоритетних державних електронних інформаційних ресурсів, які підключені до системи електронної взаємодії «Трембіта». Відповідно до звіту за результатами 2 кварталу 2024 року, до промислового середовища «Трембіта» підʼєднано 90% пріоритетних державних реєстрів, що перевищує цільовий показник по цьому індикатору (80%). Загалом до системи підʼєднано 141 електронний інформаційний ресурс, учасниками є 238 органів державної влади та місцевого самоврядування. У планах на 2024 рік розширення продуктивності системи та запуск підсистеми моніторингу доступу до персональних даних, що сприятиме підвищенню прозорості процесів обробки інформації та надасть громадянам можливість контролю за використанням їхніх особистих даних.

Серед індикаторів реформи державного управління визначено реалізацію закону про адміністративну процедуру, цільовими показниками прогресу є частка внесених на розгляд парламенту законопроєктів, які необхідні для реалізації закону (90% станом на 2024 рік), частка держслужбовців, що пройшли відповідне навчання (60% станом на 2024 рік). ЗУ «Про адміністративну процедуру» (ЗАП) набув чинності у грудні 2023 року. Початковий перелік нормативно-правових актів, які підлягають гармонізації, включав 134 документи. У жовтні 2024 року парламент прийняв Закон (4017-IX), яким було внесено зміни до 196 нормативно-правових актів. На кінець 2023 року понад 10 тис. державних службовців, що складає приблизно 6% від їх загальної чисельності, пройшли навчання та здобули необхідні знання.

Для забезпечення прогресу реформи державного управління у частині надання адміністративних послуг необхідно продовжувати роботу у наступних ключових напрямах:

Розвиток мережі ЦНАП:

1. перегляд вимоги утворення ЦНАП у всіх громадах, альтернативою може бути забезпечення доступу до адміністративних послуг через співробітництво громад;
2. у прикордонних та прифронтових громадах, замість будівництва нових ЦНАП, варто зосередитися на оптимальному використанні наявної інфраструктури та розширенні мережі шляхом створення віддалених робочих місць для адміністраторів;
3. підвищення рівня інклюзивності ЦНАП;
4. забезпечення компенсаційності платних адміністративних послуг через законодавче врегулювання адміністративного збору.

Інтеграція адміністративних послуг до ЦНАП та децентралізація повноважень:

1. класифікація адміністративних послуг на державному рівні відповідно до потреб та спроможності громад, визначення групи «базових» послуг, які є найбільш потрібними у громадах;
2. при розширенні переліку обов’язкових адміністративних послуг для ЦНАП необхідно враховувати рівень спроможності громад і забезпечувати їх відповідною організаційною та ресурсною підтримкою.

Моніторинг та оцінка якості надання адміністративних послуг: запровадження єдиної системи моніторингу ефективності мобільних ЦНАП, удосконалення планування їх роботи з урахуванням актуальних потреб населення, розширення переліку адміністративних та інших публічних послуг, що можуть надаватися через мобільні ЦНАП.

Перегляд та оптимізація процедур надання адміністративних послуг:

1. підсилення спроможності органів місцевого самоврядування у впровадженні та наданні послуг шляхом організації навчання та методичної підтримки;
2. подальше спрощення процедур, запровадження комплексних адміністративних послуг за моделлю «життєвої ситуації», коли особа потребує декілька послуг одночасно.
3. мінімізація цифрової нерівності, посилення ролі ЦНАП як «цифрових посередників»;
4. для нових послуг, що впроваджуються в електронному форматі, забезпечити альтернативу їх отриманні в офлайн-формат (в ЦНАП).

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обов’язково відображає погляди донора.

Притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності є важливим інструментом очищення судової влади. Восени 2023 року, після більш як дворічної перерви, Верховна Рада відновила функцію Вищої ради правосуддя (ВРП) з розгляду дисциплінарних справ щодо суддів.

Поточний склад ВРП був сформований в 2022–2024 роках унаслідок зміни підходів до добору членів ВРП: всі кандидати перевіряються Етичною радою, що працює у складі шести осіб, троє з яких є українськими суддями, а троє — міжнародними експертами, котрі у випадку розподілу голосів мають право вирішального голосу. Всі ці зміни є частиною судової реформи.

Право подати дисциплінарну скаргу має будь-яка особа. Громадяни реалізовують його особисто або через адвоката, юридичні особи — через адвоката, органи державної влади та органи місцевого самоврядування — через своїх керівників або представників.

За інформацією пресслужби ВРП, з 1 листопада 2023 року, коли ВРП відновила автоматичний розподіл накопичених скарг між своїми членами, до 31 жовтня 2024 року Рада розподілила 20 тисяч 800 скарг. Із них — 14 тисяч 4 скарги, провадження в яких не завершені попереднім складом ВРП, та які надійшли з 5 серпня 2021 року до 31 грудня 2023 року, а також 6 тисяч 796 скарги, що надійшли за десять місяців 2024 року.

Новий склад ВРП розглянув 10 тисяч 46 скарг і притягнув до дисциплінарної відповідальності 132 суддів. Стосовно 27 із них розгляд закінчився звільненням. Короткий аналіз відмов у відкритті дисциплінарних справ на суддів (або відмов у притягненні судді до відповідальності) показує, що більшість скарг на суддів — через незгоду скаржника із судовим рішенням. В той час як дисциплінарна відповідальність судді — це інструмент реагування на його недоброчесну або неетичну поведінку в суді або поза межами суду, а також нехтування своїми суддівськими обов’язками.

Тож ВРП звільняє суддів за державну зраду, корупцію, водіння напідпитку, втечу за кордон тощо.

Так, у співпраці з росіянами підозрюють суддю Балаклійського райсуду Харківської області Володимира Купіна, суддю Генічеського райсуду Херсонської області Наталію Шарко, голову Вовчанського райсуду Харківської області Ірину Уханьову.

Шарко, зокрема, працювала після окупації в «Геническом районном суде Херсонской области», а пізніше посіла посаду «первого заместителя Главы Генической Военно-гражданской администрации Херсонской области». Уханьова, за даними правоохоронних органів, вмовляла суддів працювати під окупаційною владою, а працівників апарату — отримувати російські паспорти.

Ще одну «посаду» в окупаційних органах влади отримав голова Балаклійського райсуду Харківської області Володимир Купін. За даними рішення ВРП щодо його звільнення, після окупації він переїхав із Балаклії до Куп’янська і став «исполняющим обязанности заместителя начальника управления — начальником отдела юридического сопровождения временной гражданской администрации Харьковской области».

Єдина, кого затримали на підконтрольній території України та обвинуватили в державній зраді особисто, — суддя Бердянського міськрайонного суду Запорізької області Лариса Богомолова. Після переїзду на підконтрольну територію її відрядили до Полтавського райсуду Полтавської області, який вона за рішенням зборів суддів одразу й очолила.

10 травня 2023 року Служба безпеки України оприлюднила аудіозаписи розмов нібито Богомолової з представником ФСБ РФ, де йдеться про те, що вона «злила» ворогу дані про переміщення трьох бійців «Азову» з Маріуполя до району Мангуша, а також підготувала список суддів Бердянська як «ярых противников всего этого».

Деталі її справи закриті. Під час засідання членів ВРП її пояснення не транслювалися і не містяться в рішеннях. Разом з тим у рішенні ВРП про її звільнення йдеться, що дисциплінарна палата критично поставилася до пояснень, які надала Богомолова, оскільки після виїзду на підконтрольну Україні територію вона не звернулася до відповідних правоохоронних органів та ВРП з повідомленням щодо ймовірного вербування представниками ФСБ РФ, втручання в її діяльність, впливу або інших неправомірних дій.

Деякі звільнені судді залишилися на окупованій території або згодом виїхали до РФ, але при цьому не подали заяву про звільнення і досі не виходять на зв’язок або зв’язок із ними був втрачений.

Так суддя Господарського суду Херсонської області Кирило Соловйов спочатку пояснював перебування на окупованій території загрозою своєму життю під час можливої спроби виїзду, але навіть після деокупації регіону та відрядження його до Господарського суду Одеської області не приступив до виконання обов’язків. Тому ВРП вирішила, що таким чином від відмовився здійснювати правосуддя іменем України, й цим самим наніс шкоду авторитету судової влади.

Суддя Старобільського райсуду Луганської області Віталій Колядов розповідав, що п’ять разів намагався виїхати з Луганської області «в необхідному напрямку». Усі спроби були невдалими, тому що на лінії розмежування тривають активні бойові дії, які становлять безпосередню загрозу його життю та здоров’ю. А потім не виходив на зв’язок. У той же час, за даними Державної прикордонної служби, із 2018 до 2020 року він 11 разів відвідував окуповану територію Луганської області, де перебував загалом 132 дні, а тому, ймовірно, має там стійкі соціальні зв’язки.

Суддя Херсонського окружного адмінсуду Сергій Варняк після окупації регіону був відряджений до Одеського окружного адміністративного суду, але там так і не працював. Він пояснював це тим, що не може вивезти хвору матір з окупованої території. Утім, згодом виявилося, що його мати, станом на момент ухвалення рішення про звільнення судді, померла, він має ідентифікаційний номер платника податку як громадянин РФ, а також позивався в Криму щодо перерахунку йому пенсії за російським законодавством з урахуванням його стажу як українського судді.

Іншу групу звільнених суддів становлять ті, кого підозрюють чи обвинувачують у корупційних злочинах. Йдеться про суддю та свого часу голову Верховного суду Всеволода Князєва, суддю Київського апеляційного суду В’ячеслава Дзюбіна (ще троє суддів цього суду — Юрій Слива, Віктор Глиняний, Ігор Паленик очікують на розгляд їх дисциплінарних справ), суддю Кропивницького апеляційного суду Володимира Гончара, суддю Броварського міськрайонного суду Київської області Володимира Сердинського, голову Полтавського апеляційного суду Сергія Гальонкіна.

За даними Національного антикорупційного бюро, зокрема Гальонкін збирав у себе адвокатів та суддів Полтави та домовлявся з ними про вирішення справ.

Під час розслідування корупційного злочину щодо Сердинського з’ясувалося, що у березні 2023-го він 18 днів перебував у відрядженні у Відні начебто для участі в конференції щодо допомоги переселенцям, сім’ям з дітьми та дітям-сиротам з України. Утім, впродовж цього часу їздив із цивільною дружиною круїзним судном до острова Мартиніка.

Суддя Макарівського райсуду Київської області Олексій Тандир наприкінці травня 2023 року близько опівночі повертався з роботи до столиці, де проживає, і збив насмерть нацгвардійця Вадима Бондаренка, котрий встановлював огороджувальні блоки та дорожній знак на блокпосту, оскільки починалася комендантська година. Суддя перевищив допустиму швидкість, а також відмовлявся проходити перевірку на вміст алкоголю. ВРП підтвердила, що він вчинив істотний дисциплінарний проступок і звільнила його.

ВРП звільнила суддю Солом’янського райсуду Києва Аллу Демидовську, яку Верховна Рада звільнила у січні 2016 року, але вона поновилася на посаді через порушення процедури розгляду цього питання парламентом.

Під час Революції Гідності суддя заарештувала активіста Владислава Цілицького за масові заворушення та непокору поліції. Хоча під час засідання він був сильно побитим, його доставили в суд із лікарні швидкої допомоги. Медичної допомоги йому не надали.

Демидовська та її адвокат посилалися на те, що від вчинення дисциплінарного проступку пройшло більше десяти років, тоді як дисциплінарне стягнення до судді може бути застосовано не пізніше трьох років з дня вчинення проступку. Крім того, у випадку її звільнення знову буде порушено принцип заборони подвійного переслідування за одне й те саме діяння.

Натомість ВРП зазначила у рішенні, що розглядаючи це питання не намагається вдруге притягнути суддю до відповідальності, а відновлює процедуру вирішення питання про її звільнення на підставі рішення Вищої ради юстиції від 3 грудня 2015 року. Зрештою ВРП звільнила суддю відповідно до пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України (вчинення дисциплінарного проступку).

ВРП також звільнила суддю Южноукраїнського міського суду Миколаївської області Олену Волкову, яка, за заявою прокуратури, повернула стороні обвинувачення обвинувальні акти у восьми судових справах без обґрунтування, допустила затягування двох справ, порушила норми суддівської етики під час розгляду чотирьох кримінальних проваджень, дозволяючи некоректні висловлювання на адресу державного обвинувача тощо.

На суддю Ржищівського міського суду Київської області Світлану Козіну поскаржився виконавчий комітет Ржищівської міськради Київської області, а згодом Друга дисциплінарна палата з’ясувала численні порушення, допущені нею у 38 її рішеннях.

Під час розгляду скарги ВРП дійшла висновку, що суддя неодноразово встановлювала факти народження людей на території України на підставі фальшивих документів або їх відсутності. Рада вважає, суддя усвідомлювала, що ухвалені нею судові рішення будуть використані для набуття статусу громадянина, а тому констатувала грубе дисциплінарне порушення та звільнила її.

Загалом ВРП за рік притягнула до дисциплінарної відповідальності 132 суддів, 27 з яких звільнила. Безумовно, щоб стабілізувати ситуацію з дисциплінарними скаргами, які накопичилися за останні роки, ВРП доведеться нарощувати не тільки якість їхніх розглядів, а й швидкість.

За 11-ту сесію було ухвалено в цілому 137 законів. Це порівняно непоганий показник проти 10-ї сесії, яка встановила антирекорд за кількість ухвалених законів. Так, протягом 10-ї сесії ухвалювалися лише найбільш свіжі, часто невеликі, технічні законопроєкти, які не викликали значних заперечень чи дискусій. Натомість протягом 11-ї сесії збільшилася і кількість ухвалених законів, і часовий період їх реєстрації, з’явилася можливість ухвалювати законопроєкти, які опрацьовувалися довше та несуть більш вагомі зміни. І більша кількість ухвалених законів, і період їх реєстрації показують, що проблеми з пошуком консенсусу, притаманні 10-й сесії, були подолані протягом 11-ї сесії.

Протягом воєнного стану Президент як суб’єкт законодавчої ініціативи був автором лише ратифікацій, власних указів та декількох символічних законопроєктів. Причому їх кількість була порівняно невеликою. Натомість протягом 11-ї сесії Президент удвічі збільшив кількість зареєстрованих законопроєктів, як порівняти з 9-ю та 10-ю сесіями.

Президент України вперше за час воєнного стану став автором понад 15% ухвалених законів, у півтора рази збільшивши свої показники за попередні дві сесії. Що цікаво, це були не лише укази та ратифікації, як упродовж майже всіх попередніх сесій часів воєнного стану. Протягом 11-ї сесії це були ще й 3 звичайних закони. Усі вони, до речі, були визначені самим же Президентом як невідкладні.

Відразу декілька показників продемонстрували посилення законодавчої діяльності Верховної Ради щодо наближення законодавства України до законодавства ЄС.

1. Так, протягом 11-ї сесії було ухвалено 16 євроінтеграційних законів (11,7% від усіх ухвалених законів).
2. У розрізі ратифікованих Верховною Радою реформ найбільше угод було ратифіковано саме з ЄС (4 угоди).
3. А в розрізі комітетської роботи показовою є робота Комітету з інтеграції України до ЄС. Саме цей комітет продемонстрував найбільше зростання показників роботи серед інших комітетів. Зростання відбулося як за кількістю наданих висновків (+11 висновків), так і за кількістю розписаних законопроєктів (+14 законопроєктів), що відобразилося і на збільшенні навантаження на 1 депутата (+1,38 наданого висновку на 1 депутата), і на збільшенні навантаження на 1 працівника секретаріату (+1,02 наданого висновку на 1 співробітника секретаріату).

Фракція «Слуга народу» протягом 11-ї сесії показала рекордно низькі показники частки зареєстрованих законопроєктів та ухвалених законів.

Це вже четверта сесія, коли показники фракції «Слуга народу» щодо зареєстрованих законопроєктів знижуються. Однак протягом 11-ї сесії фракція «Слуга народу» встановила свого роду рекорд, продемонструвавши найнижчі показники (39% від усіх зареєстрованих законопроєктів) за все дев’яте скликання.

Рекордно низька частка зареєстрованих законопроєктів співвідноситься з рекордно низькою часткою (42%) ухвалених законів, які були ініційовані депутатами фракції «Слуга народу».

Здебільшого показники свідчать про зменшення законодавчого спаму протягом 11-ї сесії. Отже, зростання обсягу законодавчого спаму, яке спостерігалося протягом 10-ї сесії, було перерване. Однак діяльність однієї депутатської групи має багато ознак законодавчого спаму, що робить загальне спостереження зі зниження законодавчого спаму дещо суперечливим.

Про зниження законодавчого спаму свідчать:

1. Менша загальна кількість зареєстрованих законопроєктів за сесію – 565 законопроєктів. Це на 118 законопроєктів менше, ніж за попередню весняну [дев’яту] сесію.
2. Зниження частки законопроєктів, що мають 1 підписанта, та підвищення частки законопроєктів, що мають 8–22 підписанти.
3. Зниження вдвічі частки ухвалених законів, що мають 1 підписанта, та підвищення частки ухвалених законів, що мають 8–22 та 23+ підписанти.

Водночас із загальної тенденції зі зменшення законодавчого спаму вибиваються показники групи «Відновлення України». Депутати цієї групи, попри свою невелику кількість, зареєстрували 107 законопроєктів (19% від усіх зареєстрованих), чим обігнали більшість фракцій та груп, та навіть Кабінет Міністрів України. Рекордним для всього дев’ятого скликання є показник кількості ініційованих законопроєктів на 1 депутата, який для групи «Відновлення України» складає 5,94 законопроєкту на 1 депутата. Цей показник перевищує вдвічі будь-який інший показник будь-якої іншої фракції чи групи за попередні сесії (або вчетверо перевищує показники інших фракцій та груп за 11-ту сесію). Це вже третя сесія, упродовж якої депутати від цієї групи демонструють настільки високі показники (понад 5 законопроєктів на депутата). На фоні високих показників реєстрації законопроєктів показовим є те, що протягом 11-ї сесії не було ухвалено жодного закону, ініційованого депутатами цієї групи. Усе це є ознаками законодавчого спаму – реєстрації великої кількості неякісних законопроєктів, які не мають реальної перспективи ухвалення.

Усе більш загрозливий вигляд має ситуація з порушенням конституційної процедури підписання законопроєктів. Протягом 11-ї сесії строк підписання (або надання пропозицій) було порушено щодо 54 законів, тобто у 39% випадків. Крім цього, ще 7 законів взагалі не були ні підписані Президентом, ні ветовані, ні отримали пропозиції (хоча термін їх підписання вже пройшов). А ще один законопроєкт не був підписаний навіть Головою Верховної Ради. Якщо об’єднати всі ці порушення, то це буде 45% від усіх ухвалених законів протягом 11-ї сесії. Тобто майже кожен другий ухвалений закон. Це досить сумна статистика, яка прогресує з кожною новою сесією часів воєнного стану.

Нагадаємо, що протягом перших пів року дії режиму воєнного стану частка законів із порушенням конституційної процедури склала 16,4%. Наступна, 8-ма сесія, продемонструвала 22,4% законів, щодо яких Президент порушив конституційний термін. Протягом 9-ї сесії цей показник уже склав 36%. Протягом 10-ї сесії – 42%. Якщо така тенденція продовжиться, то вже протягом 12-ї сесії можна буде очікувати, що Президент порушить конституційну процедуру щодо половини ухвалених Верховною Радою законів. Такий обсяг порушень складно виправдати воєнним станом, адже протягом 11-ї сесії було втричі більше порушень, ніж протягом перших пів року воєнного стану, коли російські війська стояли під Києвом. Не можна їх пояснити й нормативно-процедурними недоліками, адже відповідні норми не змінювалися.

Значним є і обсяг порушень Регламенту ВРУ: процедури розгляду до 53% (трохи більш ніж половина) законів мали порушення протягом 11-ї сесії. Такий обсяг порушень утричі перевищує обсяг порушень у період до 24.02.2022.

Лабораторія законодавчих ініціатив підготувала комплексний Моніторинг роботи 11-їсесії Верховної Ради ІХ скликання. Більше та детальніше про діяльність ВРУ у розрізі 11-ї сесії — читайте у новому Моніторингу.

Цей моніторинг підготовлено за підтримки Швеції. Зміст документу є винятковою відповідальністю ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив» та не обов’язково відображає позицію Швеції.

До складу делегації долучилися: народні депутатки Галина Михайлюк, заступниця голови Комітету з питань правоохоронної діяльності, Вікторія Подгорна, заступниця голови Комітету з питань цифрової трансформації, голова підкомітету з питань розвитку цифрового суспільства та адаптації законодавства України до положень права Європейського Союзу (acquis ЄС), виконання міжнародно-правових зобов’язань України у сфері європейської інтеграції, Анна Пуртова, заступник голови Комітету з питань бюджету, голова підкомітету з питань державних інвестиційних проектів.

Українська делегація долучилася до спільних заходів із законодавицями з країн Латинської Америки — з Аргентини та Чилі. І такі події особливо важливі задля посилення звʼязків з цим регіоном, щоб поступово та системно налагоджувати міжпарламентську співпрацю між державами. Членкині делегацій обмінювалися досвідом щодо законодавчої бази з питань гендерно зумовленого насильства, парламентських кодексів поведінки, гендерних аспектів електронної демократії, гендерної рівності та політичної участі жінок.

Також делегація провела зустрічі з урядовцями та парламентарями Канади, Постійним комітетом Сенату з питань етики та конфлікту інтересів для сенаторів (CONF), Постійним комітетом Палати громад з процедур і справ Палати громад (PROC), а також з Надзвичайним та Повноважним послом України в Канаді Юлією Ковалів. 

У межах візиту за підтримки міжнародної парламентської мережі «Жінки-законодавці з питань миру, безпеки та оборони» (WLID) відбулася панельна дискусія щодо еволюції управління політичними партіями та політичного партійного законодавства.

Під час дискусії народні депутатки розповіли про особливості роботи депутаток та депутатів під час дії режиму воєнного стану в Україні, спираючись на матеріали дослідження, яке зараз готує Лабораторія законодавчих ініціатив у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine). Власне, у форкусі дослідження — такі аспекти, як зміни у житті депутатів та депутаток після повномасштабного вторгнення, гендерні відмінності та гендерна рівність у парламенті з огляду сучасних викликів, зміни у роботі Верховної Ради і законотворчій діяльності під час воєнного стану.

Візит проходив у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Cпеціальність «Право» залишається у топі найпопулярніших серед абітурієнтів. Тенденція до масового поповнення студентства юристами (навіть попри війну, через яку прослідковується відтік студентів) продовжилася і в 2024 році. Зокрема, за підсумками вступної кампанії-2024 абітурієнти подали понад 40 000 заяв на спеціальність «Право». Але чи обов’язково така шалена популярність юридичної освіти корелює з її якістю? 

Завдання університету полягає не лише в тому, щоб дати студентам-правникам формальну освіту у вигляді достеменного знання текстів законодавства. Так, досить часто у людей формується уявлення, побудоване на американському кінематографі, що юристи знають напам’ять і можуть процитувати будь-яку статтю закону чи підзаконного нормативно-правового акта. Проте, по-перше, такі «завищені» стандарти не завжди відповідають дійсності (і це нормально, адже юрист – це не робот із зазубрювання юридичних текстів). А по-друге, важливо не лише знати норму закону, слід також її правильно розуміти, щоб належним чином застосовувати на практиці. І ось із цим «розумінням» подекуди не все так просто. Одна з причин цього полягає у тому, що розуміння сутності права базується на світогляді юриста, який формується тривалий час під впливом різних чинників. І навчання у закладі вищої освіти – лише одна із складових цього процесу. Тож провідна роль юридичної освіти полягає в тому, щоб закласти «правильний» фундамент такого розуміння, побудований на демократичних цінностях.

В теорії права існує три ключові типи праворозумінняТобто розуміння сутності права:

1. Природно-правовий тип, визначальним для якого є втілення принципу верховенства права, а також визнання цінності прав людини, рівності, свободи та справедливості. 
2. Позитивістський тип, який ґрунтується на тому, що будь-яка діяльність юриста (хоча й не тільки юриста) має відбуватися у суворому дотриманні вимог закону.
3. Соціологічний тип, відповідно до якого під час пошуку правильного рішення доводиться зважати на потреби суспільства у кожному конкретному випадку.

В ідеалі студенти мають бути орієнтованими на те, щоб будь-яке прийняте ними рішення втілювало ідею справедливості. І, якщо цього потребуватиме ситуація, мали сміливість відступити від положень несправедливого закону (наприклад, як це зробив суддя у кейсі 2017 року, коли як покарання за незаконний продаж пачки сигарет суд призначив жінці похилого віку штраф у 100 разів (!) меншийЗамість 17 000 грн – лише 170 грн. Рішення судді базувалося на тому, що жінка отримувала пенсію у розмірі 1500 грн на місць, тож для сплати повної суми штрафу їй довелося б збирати кошти не один рік, ніж було передбачено в законі). Але чи дійсно університетам вдається якісно виконати свою роль з підготовки фахівців, яким притаманне таке розумінням сутності правових явищ?

Для з’ясування того, чи дійсно сучасна юридична освіта дає можливість підготуватися до усіх викликів, які чекають на майбутніх правників у юридичній практиці, ЛЗІ провела дослідження щодо ролі університетів у формуванні праворозуміння студентства. Отримані результати засвідчили, що приймати справедливе рішення, яке не завжди ґрунтується на «сліпому» дотриманні «букви» закону, студентам вдається далеко не у всіх випадках. Разом з тим це не означає, що здобувачі освіти відкидають цінність принципу верховенства права. Насправді студенти досить непогано орієнтуються у тому, як має здійснюватися забезпечення та захист прав людини (тобто втілюються ідеї природного права). Однак, на жаль, ґрунтовність цих знань проявляється лише на рівні відтворення теоретичного матеріалу. На практиці студенти-правники схильні діяти зовсім по-іншому. Проведене дослідження дало підстави зробити цікавий висновок, що, відступаючи від ідеї верховенства права у реальному житті, студенти не обов’язково стають на бік неухильного дотримання вимог закону, тобто позитивізму, як цього можна було очікувати. Переважно їх вибір припадає на те, щоб приймати рішення залежно від конкретних обставин справи. Тобто в пріоритеті правозастосування у студентів виявилася саме соціологічна концепція. 

Таким чином, дослідження засвідчило існування «розриву» між теоретичними знаннями студентів та їх навичками правозастосування. І цей «розрив» не вдається подолати протягом 4 років навчання на бакалавраті. Навпаки, з часом лише збільшується кількість студентів, які, попри формальне тяжіння на рівні теоретичних знань до беззаперечного захисту прав людини, по факту виявляються прихильниками чіткого дотримання норм законодавства. Ця тенденція вказує, що заклади вищої освіти «не допрацьовують» в частині підготовки студентства до викликів, які їх чекають у майбутньому під час юридичної практики. Йдеться про випадки, коли у складних ситуаціях юристу доводиться критично оцінювати положення нормативно-правових актів на предмет їх відповідності ідеям верховенства права і часом відступати від таких норм заради досягнення справедливості. Як наслідок, «надто теоретизований» вектор юридичної освіти, створює ризики, що для декого з юристів втілення принципу верховенства права, цінностей рівності та справедливості стане лише формальною вимогою, якої можна не завжди дотримуватися під час вирішення практичних ситуацій.

Тобто по факту студенти 4 курсу, які вже ось через кілька місяців випустяться з університетів і почнуть свою практичну діяльність як юристи, досі не навчилися застосовувати здобуті знання на практиці. Навряд чи це той рівень підготовки, який ці студенти очікували отримати, вступаючи на юридичний факультет 4 роки тому. Тому, виходить, що заявлені очікування щодо якості юридичної освіти не виправдали себе. Тож увесь цей хайп навколо юридичної освіти не обов’язково свідчить про високу якість підготовки фахівців у сфері права (хоча, звичайно, рівень якості освітнього процесу буде варіюватися залежно від університету). 

Щоб ідентифікувати та виправити недоліки, притаманні освітньому процесу, варто дослухатися і до самих студентів. У межах анкетного опитування, яке стало одним з етапів проведення дослідження, здобувачі освіти відзначили, що переважно вони оцінюють якість викладання права в Україні як «середню». 

Серед ключових «проблемних» аспектів навчального процесу, які потребують оптимізації, студенти відзначили такі:

• у навчальному процесі головний акцент робиться на вивченні теоретичних положень, тому є запит на вироблення навичок застосовувати здобуті знання на практиці;
• відсутність новаторських підходів і формалізм у викладанні;
• наявність у навчальній програмі серед обов’язкових дисциплін тих, які не відповідають інтересам студентів;
• відсутність реальної можливості обирати вибіркові дисципліни;
• труднощі, спричинені дистанційним форматом навчання.

Звичайно, ці проблеми притаманні різним закладам освіти у неоднаковій мірі – десь сукупність названих проблем є більшою, десь меншою. Однак питання про те, як підвищити якість викладання права, залишається актуальним для всієї системи вищої освіти в Україні. 

Для того, щоб виправити недосконалості, студенти пропонують свій погляд на вирішення окреслених проблем. На їхню думку, шлях до підвищення якості освітнього процесу має базуватися на таких кроках:

1. збільшити кількість лекційних занять на всіх курсах, починаючи з першого, із залученням юристів-практиків;
2. збільшити кількість викладачів, які мають практичний досвід діяльності у сфері права;
3. вже з першого курсу запровадити для студентів проведення окремих навчальних занять у судах та юридичних компаніях.

Ідея щодо необхідності робити більший акцент на практичному аспекті викладання правничих дисциплін широко підтримується також і державними органами, міжнародними інституціями та громадським сектором. Тож для підвищення якості юридичної освіти та, як наслідок, вдосконалення підготовки фахівців у сфері юриспруденції університети вже зараз мають почати працювати над переорієнтацією своїх підходів до викладання права у більш практичному напрямі.  

Покращення служби в органах місцевого самоврядування є однією з пріоритетних змін у контексті реформи державного управління. Це є одним із напрямів Стратегії реформування державного управління України 2022–2025 роки, мета якого — «розбудова професійної, доброчесної, політично нейтральної державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, діяльність якої спрямована на захист інтересів громадян».

Серед основних напрямів розвитку служби в органах місцевого самоврядування можна виділити:

1. розбудова професійної та політично неупередженої служби в органах місцевого самоврядування (ОМС);
2. забезпечення рівного доступу до служби в ОМС;
3. гармонізація законодавства про службу в ОМС із Законом України «Про державну службу». Окрім цього, про управління кадровими ресурсами на рівні громад та покращення статусу службовців в органах місцевого самоврядування йдеться у Європейській хартії місцевого самоврядування (ст. 6) та висновках Європейської комісії.

Стратегія реформування державного управління не передбачає конкретних індикаторів прогресу реформування служби ОМС, натомість визначені індикатори реформування публічної служби загалом (тобто і державної служби, і служби в ОМС). Відсутність індикаторів саме щодо служби в ОМС обмежує вимірювання прогресу її реформування, проте у Стратегії визначене завдання, яке стосується служби в ОМС, а саме — прийняття нової редакції Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування», що має підвищити престижність служби в ОМС, покращити статус службовців, надати можливість кар’єрного зростання, збільшити посадові оклади, підвищити якість професійного навчання посадових осіб місцевого самоврядування.

Великим кроком для реформування служби в органах місцевого самоврядування стало прийняття ЗУ «Про службу в органах місцевого самоврядування» у 2023 році.

Цей Закон набере чинності після завершення воєнного стану і передбачає такі зміни:

1. закріплення принципу політичної неупередженості службовців із одночасним посиленням соціальних гарантій та прав під час здійснення дисциплінарного провадження для службовців;
2. встановлення порядку професійного розвитку службовців (утворюється структурний підрозділ, що відповідає за підвищення рівня професійної компетентності працівників, формується індивідуальна програма професійного розвитку службовця) та можливостей кар’єрного просування (присвоєння відповідного рангу для службовців із подальшим просуванням по службі);
3. розмежування статусу службовців місцевого самоврядування та виборних посадових осіб місцевого самоврядування;
4. встановлення рамки посадових окладів;
5. упорядкування процедур відкритих конкурсів на посади (оголошення про
   конкурс та результати публікуються);
6. значне збільшення рівня соціального, правового захисту службовців (вони можуть оскаржувати порушення своїх прав керівникам служби).

Як і передбачено реформою державного управління, Закон містить однаковий із ЗУ «Про державну службу» виклад певних положень, що свідчить про єдині підходи та поєднання процедур. Синхронізація двох законів — «Про службу в органах місцевого самоврядування» та «Про державну службу» — простежується у таких аспектах:

• принципи служби;
• перелік видів діяльності;
• відповідність між термінами «службовець місцевого самоврядування» та «державний службовець»;
• функції служби управління персоналом та керівника служби;
• службова кар’єра та ранги службовців.

Новий Закон повноцінно регулює службу в органах місцевого самоврядування та відповідає положенням Європейської хартії місцевого самоврядування. Повноцінність та комплексність регулювання служби підтверджується тим, що значна кількість питань врегульовані у цьому Законі, а не у Законі «Про державну службу» чи підзаконних актах Кабінету Міністрів України (КМУ) (як це було раніше). У деяких випадках (здебільшого, широко профільні питання, які вимагають залучення різних структур та які не можна врегулювати по-іншому) у Законі передбачене посилання на підзаконні акти КМУ.

Громади отримають право самостійно регулювати деякі питання щодо служби в органах місцевого самоврядування, а саме питання, які стосуються:

• проведення атестації;
• формування і організації роботи з кадровим резервом;
• управління персоналом ОМС;
• складання індивідуальної програми професійного розвитку службовця;
• затвердження схеми посадових окладів службовців, визначення розмірів надбавок тощо.

Цей Закон надає право громадам враховувати їхні місцеві особливості, проте із застосуванням єдиних підходів через положення і порядки Національного агентства України з питань державної служби (НАДС).

Одним із завдань Стратегії реформування державного управління є проведення комплексної зміни системи оплати праці як державних службовців, так і службовців ОМС. Згідно із новим Законом «Про службу в органах місцевого самоврядування» нарахування заробітної плати здійснюватиметься відповідно до встановлених у Законі рамок мінімальних розмірів посадових окладів, категорій посад, офіційно встановленої мінімальної оплати праці та місцевих потреб. Протягом довгого часу існувала проблема невідповідності посадових окладів працівників умовам ринку, а премія вважалася компенсацією низької заробітної плати. Станом на січень 2024 року обов’язкові виплати головного спеціаліста органу місцевого самоврядування в середньому становлять 6 785 грн (5 500 — оклад, 400 — ранг, 885 — вислуга). А відповідно до Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» з 1 січня 2024 року мінімальна заробітна плата становить 7 100 грн, з 1 квітня — 8 000 грн. Тобто в середньому заробітна плата з врахуванням обов’язкових виплат становить менше, ніж мінімальна ринкова заробітна плата.

Враховуючи складність і відповідальність роботи працівників ОМС, важливим питанням є врегулювання оплати праці вже зараз, оскільки востаннє зміни до розмірів посадових окладів вносилися у 2021 році, а новий Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» набере чинності після завершення воєнного стану. Таким чином, були сформовані такі рішення:

1. Уряд прийняв Постанову № 484 у квітні 2024 року, якою підвищено розміри посадових окладів посадовим особам місцевого самоврядування (мінімальний розмір посадового окладу спеціаліста встановлено на рівні 7100 грн, інші посадові оклади підвищено на 35%). Звичайно, встановлені нові оклади посадових осіб ОМС є більшими за їхні попередні розміри і це є позитивною зміною. Проте є застереження щодо цієї Постанови, оскільки розмір посадового окладу не відповідає мінімальній заробітній платі з 1 квітня 2024 року (становить 8000 грн). Це призведе до того, що, як і у попередні роки, тільки застосування преміювання та надбавки за вислугу років дозволить посадовцю ОМС розраховувати на гідну оплату праці.
2. Депутати ВРУ у березні 2024 року зареєстрували законопроєкт № 11054 «Про внесення змін до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» щодо забезпечення гідних умов оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування». Цим законопроєктом встановлюється мінімальний розмір посадового окладу службовця місцевого самоврядування на рівні не нижче від мінімальної заробітної плати. Окрім цього, встановлюється обов’язкове оприлюднення рішення органів місцевого самоврядування, якими встановлюють премії, доплати за додаткові навантаження та інші грошові виплати службовцям органів місцевого самоврядування. У цій частині Всеукраїнська асоціація громад підтримує положення законопроєкту № 11054.
3. Законопроєкт №10284 від 24 листопада 2023 року, яким збільшується оплата праці за додаткове навантаження службовців, залучених до участі в міжнародних програмах (бюджетна підтримка Європейського Союзу, урядів та/або муніципалітетів іноземних держав тощо).

Ще одним важливим завданням реформи державного управління є навчання та покращення компетенцій посадових осіб ОМС. В Україні схвалена Стратегія розвитку системи професійного навчання державних службовців, голів місцевих держадміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад до 2027 року, яка покликана стандартизувати процедури навчання для працівників адміністрацій, органів місцевого самоврядування.

За даними дослідження НАДС, підвищення рівня професійної компетентності посадових осіб місцевого самоврядування, а також депутатів місцевих рад визнано найбільш важливим чинником для підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування. Головною мотивацією для підвищення власного професійного рівня серед опитаних є бажання надавати якісні послуги у громаді або ефективно здійснювати депутатські повноваження (від 74,4% до 90,7% опитаних). Наступними за значенням мотивами є бажання дізнатися нове (від 75,2% до 82,5%) і розібратися в невідомому (від 75,6% до 83,3%). Зацікавленість у кар’єрному зростанні та підтримка керівництва виявилися менш важливими чинниками.

Підготовку та підвищення кваліфікації здійснюють заклади вищої освіти, заклади післядипломної освіти (у тому числі Вища школа публічного управління), наукові установи, а також 18 регіональних центрів підвищення кваліфікації, діяльність яких координує НАДС. Станом на серпень 2024 року 2522 посадові особи ОМС пройшли навчання у різних закладах освіти.

Проте повномасштабне вторгнення значно ускладнило доступ до навчань для службовців. Зокрема, відсутність інтернет-звʼязку, електроенергії знизили рівень доступності, а дистанційне навчання — результативність цих навчань для працівників.

Ще однією проблемою є недостатнє фінансування у звʼязку з обмеженістю ресурсів та спрямованістю видатків на оборону України. Щорічні обсяги видатків з державного бюджету на професійне навчання визначаються з урахуванням реальних можливостей бюджету і не покривають необхідні витрати на професійне навчання відповідно до потреб, а в умовах воєнного стану навіть обмежене фінансування скорочується.

Проблема браку кадрів в органах місцевого самоврядування також вплинула на ефективність навчання. Надмірна завантаженість працівників органів місцевого самоврядування із одночасним зростанням браку кадрів зумовлює формальне ставлення керівників до навчання працівників, а через брак часового ресурсу — неможливістю долучатися до навчань на постійній основі.

Ефективність реформи державного управління залежить у тому числі від результативності впроваджених змін у службі в органах місцевого самоврядування. Хоч у Стратегії не передбачені конкретні індикатори вимірювання прогресу змін в службі в ОМС, проте окреслені завдання, які стосуються прийняття Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» та підвищення якості професійного навчання посадових осіб ОМС. Новий Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» прийнятий, проте воєнний стан не дає змоги повноцінно реалізувати його норми. Тому сьогодні потрібно враховувати складність процесу підготовки висококваліфікованих кадрів, формування кадрового резерву, розробку порядків та типових положень. Таким чином, залишається актуальним:

1. вивчення та аналіз потреб посадових осіб щодо напрямів навчання та покращення навичок служби в ОМС;
2. належне планування, забезпечення навчання для посадових осіб із адаптацією до умов воєнного часу;
3. прийняття законопроєкту щодо оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування, що дасть змогу підвищити посадові оклади осіб і в умовах воєнного стану;
4. підготовка органів місцевого самоврядування до змін у кадровій політиці, необхідності змін організаційної структури ОМС;
5. розробка і прийняття актів органів місцевого самоврядування щодо регулювання трудових відносин, вступу і проходження служби в органах місцевого самоврядування;
6. розробка і прийняття НАДС порядків, методичних рекомендацій, типових положень, на основі яких органи місцевого самоврядування зможуть розробляти власні нормативно-правові акти.

Наприкінці лютого у Верховній Раді семеро нардепівВ’ячеслав Медяник, Максим Бужанський, Максим Павлюк, Сергій Кузьміних, Олександр Бакумов, Сергій Швець, Володимир Захарченко. від «Слуги народу» зареєстрували законопроєкт №11031, який пропонує запровадити в Україні «єдину систему відеомоніторингу стану публічної безпеки». Документ включений у порядок денний 12 сесії IX скликання парламенту.

У цьому тексті Лабораторія законодавчих ініціатив дослідила законопроєкт та чому його ухвалення в чинній редакції не так покращить безпекову ситуацію в державі, як створить додаткові перепони у питанні суспільної безпеки.

Орієнтуючись на текст проєкту, його мета – покращити публічну та державну безпеку, запровадити єдину централізовану систему відеоспостереження, що функціонуватиме на різних рівнях та об’єднає усі, що існують наразі. 

Народні депутати вважають, що таким чином системи відеоспостереження в Україні сягнуть стандартів США, Великої Британії або ж держав ЄС. Цим вони пояснюють необхідність ухвалення документа, адже сучасний стан систем відеоспостереження не відповідає потребам правоохоронців у забезпеченні суспільної та національної безпеки. 

На початку цього року уряд заявив про початок роботи над впровадженням систем відеоспостереження. Вже після включення документа у порядок денний парламенту – керівництво Міністерства внутрішніх справ провело зустріч з членами профільного комітету ВРУ, де говорило про необхідність ухвалення законопроєкту.

Проте, попри очевидну потребу в покращенні публічної безпеки на території України, є низка проблем, які можуть супроводжувати цей процес. Вони стосуються як самої перспективної системи відеоспостереження, потенційного порушення прав громадян, так і її здатності протистояти кіберзагрозам на тлі випадків використання російського або китайського програмного забезпечення.

Окреме питання викликають нечіткі формулювання законопроєкту та мотивації його ухвалення, оскільки мета та способи її реалізації вказані у загальних формулюваннях.

Чи варто боятися перспектив сповзання держави до авторитаризму, чи за безпеку власних особистих даних та чому запропонований документ навряд стане розв’язанням проблеми? Спробуємо розібратися далі.

Законопроєкт передбачає розробку єдиних функціональних та технічних стандартів системи, затвердження яких делегують Кабінету Міністрів України. При тому на вимогу сил безпеки та оборони розміщення відеоспостереження може бути обмеженим тимчасово або постійно.

Власником системи буде МВС, а саму систему пропонують розділити на центральний, регіональний/місцевий та відомчий рівні, які взаємодіятимуть між собою.

Законопроєкт передбачає, що камери будуть встановлені в усіх публічних місцях, зможуть записувати звук та обробляти отримані дані за допомогою технологій штучного інтелектуДалі у тексті ШІ..

Запропонована нова система матиме доступ до даних з державних реєстрівЗокрема: Єдиний державний демографічний реєстр, Єдину інформаційно-аналітичну систему управління міграційними процесами, національної системи біометричної верифікації та ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства, Єдиний державний реєстр транспортних засобів, Державний реєстр фізичних осіб – платників податків. і саме завдяки обробці ШІ у розпорядженні МВС опиниться великий масив інформації про громадян, зокрема ім’я, стать, місце та дата народження, а також місце проживання (перебування) і відцифрований образ обличчя особи, податкові дані та інше. При тому, нардепи не пояснюють, яким чином «відцифроване обличчя» опинилося у розпорядженні держави. Хоча у самому міністерстві заперечують ризики «тотального стеження».

Законопроєкт пропонує надати право громадянам ознайомитися з інформацією в системі, але без можливості вимагати її видалення. Стаття 13 проєкту закону також передбачає, що отримана інформація може зберігатися 15 років, але при тому ця ж стаття передбачає, що МВС матиме право визначати інші терміни видалення даних.

Також у статті 12 проєкту закону є посилання на Конвенцію 108+Конвенція про захист осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних – рамковий документ, який визначає загальні принципи обробки, зберігання та обміну персональних даних. щодо захисту персональних даних осіб, проте відсутній припис, яким чином відбуватиметься цей процес. При тому, Україна ратифікувала лише початковий текст конвенції, але не усі наступні правки.

Окремо у пояснювальній записці парламентарі зазначають, що новий закон може покращити національну та державну безпеку, але не пояснюють, що саме вкладено у забезпечення цього системами відеоспостереження.

Текст проєкту закону не наводить більш конкретних деталей усіх зазначених процесів, обмежуючись на даному етапі лише загальними формулюваннями. Аналогічним чином документ чітко не пояснює, як ухвалення закону може вплинути на безпеку у контексті російської агресії. З проблемами законопроєкту №11031 розберемося далі.

Попри заявлені наміри технологічно покращити та підняти безпекові стандарти в Україні, посилити здатність правоохоронців та спеціальних служб розслідувати або й запобігати злочинам і наблизити українське профільне законодавство до рівня ЄС – це не зовсім відповідає дійсності.

Для цього слід звернути увагу на одні з основних документів, які регулюють збір та обробку персональних даних осіб, а також системи ШІ на території ЄС. Насамперед ідеться про Загальний регламент захисту персональних даних (GDPR) та Акт про штучний інтелект, ухвалений Європейським парламентом (Artificial Intelligence Act).

Мета GDPR – захист персональних даних громадян ЄС та встановлення правил та норм, за якими організації та інституції мають збирати та захищати персональні дані громадян. 

Основні його положення полягають у ненадмірності збору та обробки інформації, конкретно обмеженому терміні зберігання, чітко вказаній меті процесу й можливості особи виправити та видалити відомості, зібрані у процесі спостереження. І це різко контрастує з тим, що пропонує законопроєкт №11031.

Комітет ВРУ з питань цифрової трансформації, до прикладу, вказав, що текст законопроєкту посилається на відповідність документа нормам GDPR, проте сам регламент наразіАле імплементація GDPR Україною – триває, у парламенті зареєстровано законопроєкт №8153 щодо захисту персональних даних. не імплементований Україною. А також акцентував на відсутності у тексті опису мети зберігання, обробки інформації та процесу видалення отриманих даних.

Своєю чергою Artificial Intelligence Act – перший у світі комплексний законДія якого поширюється на територію держав-членів ЄС. про регулювання ШІ, направлений на мінімізацію ризиків, пов’язаних з його використанням. Головна мета – регулювати технологію ШІ на основі її потенційних ризиків. Один з головних моментів Акту, який відсутній в українському законопроєкті, – заборона на використання ШІ для збору та обробки персональних даних. 

Євроінтеграційний комітет парламенту додав, що хоч законопроєкт і охоплюєтьсяСтаття 15 Угоди передбачає, що сторони працюватимуть над покращенням захисту персональних даних. Угодою про асоціацію між Україною та ЄС, але наразі документ не відповідає низці критеріїв та суперечить цілям угоди та процесу євроінтеграції. Найбільші ризики там пов’язують з процесом ідентифікації особи: від використання технологій ШІ до збору біометричних даних.

Про ризики надмірного втручання держави у систему відеоспостереження у своєму висновку пише і Головне науково-експертне управління парламенту, яке також описало концептуальні неточності в законодавчій ініціативі.

Окремо законодавці не надають чіткі пояснення термінології, вжитій у документі, або ж яка взагалі відсутня в суміжному законодавстві. Також не надані пояснення: як саме має тривати впровадження системи, яка інфраструктура має бути залученою та які витрати ляжуть на державний бюджет.

Потреба покращення систем контролю за безпековою ситуацією в Україні, особливо на тлі російської агресії, є цілком актуальним завданням і потребує вирішення.

Проте надмірність накопичення даних, нечіткі цілі та способи реалізації законопроєкту відкриють шлях до зайвого втручання правоохоронних органів у життя громадян. Запропонований проєкт може не так розв’язати проблеми, а лише додатково спровокувати низку законодавчих колізій та відкинути Україну від заявлених технологічних та правових стандартів ЄС.

В цілому, чинна редакція законопроєкту потребує доопрацювання для чіткого пояснення, чому саме він має бути ухваленим, які практичні кроки мають бути реалізовані й чи покращить це реальну безпекову ситуацію.

Актуальність звіту. Упродовж останніх років спеціальність «Право» є однією з найбільш популярних серед вступників. Зокрема, у 2024 році на цю спеціальність абітурієнти подали понад 40 000 заяв. Від ступеня професійної підготовленості юриста, яка базується насамперед на його розумінні права, напряму залежить якість надаваної фахової допомоги та здатність вирішувати складні юридичні справи, а отже – захист невід’ємних та невідчужуваних прав людини.

Що досліджуємо? ЛЗІ сконцентрувала увагу на з’ясуванні того, як студенти сприймають право, яке місце право та правнича освіта займають у їхньому житті та які правові інструменти вони схильні застосовувати для вирішення практичних ситуацій.

• Чи існує різниця в сприйнятті права серед студентів перших та четвертих курсів спеціальності «081-Право»?
• Які фактори корелюють із певним типом праворозуміння?
• Чи впливає тип праворозуміння на вибір майбутньої юридичної професії?

Процес збору необхідної інформації та її опрацювання складався з трьох етапів, зокрема з анкетного опитування студентів перших та четвертих курсів спеціальності «081-Право». В анкетному опитуванні взяли участь студенти першого та четвертого курсів:

1. Національного університету «Києво-Могилянської академії» (м. Київ);
2. Київського національного університету мені Тараса Шевченка (м. Київ);
3. Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого (м. Харків);
4. Харківського національного університету імені В.Н. Каразіна (м. Харків);
5. Національного університету «Острозької академії» (м. Острог);
6. Одеського національного університету імені І.І. Мечникова (м. Одеса).

У процесі аналізу ЛЗІ виявила низку процесів, що потребують системного напрацювання:

• дослідження засвідчило, що роль закладів вищої освіти у формуванні типів праворозуміння переважно прослідковується лише на рівні засвоєння теоретичного матеріалу;
• робочі навчальні програми переважно не орієнтовані на формування в здобувачів освіти практичних навичок, необхідних для роботи за фахом;
• не всі студенти визнають важливість ключових професійних цінностей, які мають прямий вплив на формування типу праворозуміння.

Більше про праворозуміння та рекомендації для подолання викликів у секторі юридичної освіти — читайте у новому звіті ЛЗІ.