Підводячи парламентські підсумки 2020 року, можна було б згадати гучні та знакові події, що сталися у Верховній Раді України: прийняття закону про ринок землі чи «банківського закону», коронавірусну епопею та перипетії, пов’язані з рішенням КСУ. Однак всі вищеперераховані події є звичайною політикою, яка мало впливає на функціонування ВРУ як інституції. У цих підсумках ми спробуємо сконцентруватися на більш фундаментальних речах, а саме трьох змінах, що стосуються правил роботи українського парламенту, його формату роботи та сфери впливу.

Перші місяці 2020 року у ВРУ пройшли в умовах поправкового протистояння. Спочатку розгорнулася битва за землю, коли до законопроекту щодо обігу земель сільськогосподарського призначення було подано 4018 поправок. Звичайна процедура розгляду цих поправок коштувала декількох пленарних тижнів. Однак вже невдовзі був поставлений абсолютний рекорд для України – понад 16 000 поправок до законопроекту 2571-д (так званий «антиколомойський закон»).

Депутати, що подавали сотні та тисячі правок, звичайно, не хотіли вносити зміни до законопроектів, вони хотіли просто заблокувати їхнє прийняття, використовуючи дозволені процедурні механізми (що зветься парламентською обструкцією). І хоча порівняно з рекордами інших країн 16 000 українських поправок не виглядають настільки приголомшливими, парламентська більшість вирішила обмежити можливості легального регламентного спротиву. Регламентний законопроект, прийнятий у першому читанні восени 2019 року відредагували та прийняли в цілому. Тож тепер законопроект, що налічує більше 500 поправок, можна розглядати за особливою процедурою, яка унеможливлює тривале блокування його прийняття. Таким чином, найефективніша зброя української парламентської обструкції була видалена з депутатського «арсеналу». Відповідно, парламентська меншість тепер має менше способів протидіяти діям більшості.

Одним з гасел партії «Слуга народу» була діджиталізація. Хоча вони не були в цьому новаторами. Величезні стоси паперу, на яких надруковані тисячі правок, і загальна неефективність комунікацій уже давно викликали критику. Тому тема переходу на сучасні технології підіймалася давно. Для прикладу можна згадати рекомендації Оціночної Місії Європейського парламенту.

У 2020 році діджиталізація Верховної Ради збільшилася. На початку року були прийняті зміни до Регламенту щодо впровадження електронного документообігу. Наступний поштовх діджиталізації надав коронавірус. Політики мають більше шансів захворіти на коронавірус, тому з початком епідемії багато парламентів пішли на карантин. Однак парламент є надто важливим органом, тому українські законотворці спробували розробити правила дистанційного голосування, хоча це так і не було втілено в життя. Іншим напрямом діджиталізації, до якого підштовхнув коронавірус, був онлайн-формат проведення засідань комітетів, а інколи і погоджувальних рад. Деякі аспекти діджиталізації є спірними, як-от дистанційне голосування, проте загалом можна відзначити діджиталізаційний тренд. Правила та формати, «винайдені» під час коронавірусу в майбутньому можуть застосовуватися і у звичайній роботі ВРУ. Хоча це відкриває, з одного боку, дорогу для нових можливостей, а з іншого – для нових загроз парламентській діяльності.

Найбільш поширене наразі сприйняття Верховної Ради є сприйняття її як законотворчої інституції. Проте в розвинутих демократіях, окрім законотворчої, парламент має здійснювати також контрольну функцію. Друга половина 2020 року дає деякі підстави сподіватися на те, що ВРУ теж поступово почне збільшувати свій контрольний потенціал.

Збільшення контрольних повноважень парламенту, за умови наявності однопартійної більшості, виглядає дещо неочікуваним, адже саме парламентська більшість наділена повноваженнями призначення виконавчої влади і тому мала б здійснювати прямий позапарламентський контроль. Проте, як показала практика, українська парламентська більшість не має великого впливу на кадрові призначення, а деякі депутати навіть не до кінця розуміють процедуру призначення членів уряду. Епідемія ж коронавірусу потребує ефективної та професійної роботи Кабміну. Тому депутати, спостерігаючи урядові невдачі, активізували діяльність зі збільшення парламентського контролю.

Спочатку був законопроект про інтерпеляцію, що пропонував запровадити новий формат звітування уряду перед парламентом з можливими наслідками у вигляді звільнення міністра, якщо депутатам не сподобається його звіт. Однак цей законопроект від фракції «Голос» не був прийнятий. Інший варіант подали депутати від «Слуги народу». Цей законопроект деталізував деякі аспекти звітування, проте якихось особливо корисних нововведень він не ніс. Його врешті-решт депутати і прийняли.

Навряд можна сказати, що ВРУ суттєво збільшила парламентський контроль у 2020 році, проте можна вважати, що дискусія щодо парламентського контролю активізувалася, були напрацьовані можливі механізми його впровадження. Якщо така тенденція збережеться, то можна очікувати нових законопроектів, що, ставши законами, якісно збільшать парламентський контроль.

Підсумовуючи, 2020 рік для Верховної Ради України приніс обмеження поправкового спаму, збільшення діджиталізації та початок руху до збільшення парламентського контролю.

Сподіваємося, 2021 принесе впровадження законодавчого процесу від початку до кінця, прийняття етичного кодексу та впровадження парламентської реформи.

9 грудня Українська школа політичних студій у рамках Всесвітнього форуму за демократію організувала Town Hall Meeting онлайн.

Цьогоріч Всесвітній форум за демократію, який зазвичай відбувається у Страсбурзі у листопаді, було перенесено в онлайн-режим через пандемію COVID-19. Однак тепер заходи форуму відбуватимуться не кілька днів, а протягом наступних 12 місяців. Усе, задля того, щоб знайти відповідь на одне питання – чи може демократія врятувати навколишнє середовище?

Однією з найбільших екологічних проблем людства є забруднення повітря. Вагомий чинник у цьому – масове використання автомобілів. Особливо гостро ця проблема проявляється у великих містах – таких, як, наприклад, столиця України Київ. Та чи можна щось вдіяти із забрудненням повітря через автомобілі? Цю тему ми вирішили винести на обговорення під час Town Hall Meeting.

Town Hall Meeting – один з форматів проведення міських зібрань, під час яких громада може спільно знайти рішення для важливої проблеми.

Однак цього разу у дискусії взяли участь випускники навчальних програм Української школи політичних студій, а також небайдужі зацікавлені громадяни України. Вони сформували умовну громаду великого міста, яка шукає вирішення для проблеми викидів від використання автомобілів.

Town Hall Meeting відбувається у декілька етапів. Перший з них – розуміння важливості проблеми і необхідності пошуку її розв’язання. Під час заходу Олена Маслюківська, доцентка кафедри екології Національного університету «Києво-Могилянська академія» розповіла учасникам про справжні масштаби забруднення повітря через використання автомобілів.

Після дискусії з екологинею учасники отримали можливі сценарії вирішення проблеми, які були спеціально розроблені для цього Town Hall Meeting. На обговорення було представлено 4 сценарії.

У першому з них було запропоновано залишити все, як є, і не впливати заходами публічної політики на використання автомобілів. Цей сценарій не вирішує проблему, але і не потребує додаткового фінансування, а також дає можливість спочатку зосередитися на вирішенні інших проблем, пов’язаних із забрудненням повітря.

Однак більшість учасників Town Hall Meeting майже відразу відкинули цей сценарій, зауваживши, що, якщо не впливати на проблему зараз, то це означає постійне погіршення ситуації.

У другому сценарії вирішення проблеми міститься пропозиція збільшити якість пального та стимулювати використання певних видів палива, які є більш дружніми до довкілля. В Україні зосереджена велика кількість старих автомобілів, які громадяни купили задешево у Європі. Крім того, ще досить багато людей їздить на автомобілях з дизельними двигунами, які більше забруднюють повітря порівняно з іншими видами палива. Тож цей сценарій пропонує запровадити певні правила для використання дизельних двигунів, а також нові стандарти якості для пального.

Цей сценарій учасники теж, здебільшого, не підтримали, адже погодилися, що зменшення використання дизельного пального не вплине суттєво на рівень забруднення повітря. Проблема з автомобілями є набагато більш комплексною, а тому потребує такого ж рішення.

Третій сценарій пропонує створити економічний механізм, який би стимулював громадян «пересісти» на електротранспорт. У цьому сценарії були описані конкретні кроки, яких має вжити держава для того, щоб збільшити частку електрокарів у загальній структурі автомобільного транспорту до 70% у 2045 році для України.

Третій сценарій учасники Town Hall Meeting підтримали частково через його екологічність. Однак учасники також дійшли висновку, що запровадження цього сценарію є поки нереалістичним для України. Будівництво необхідної для електрокарів інфраструктури і стимулювання виробництва електричного транспорту в Україні потребуватиме чималих коштів, які Україна поки не може витратити на цю проблему.

В основі останнього, четвертого, сценарію – зміна парадигми мобільності. Сценарій передбачає розробку такої політики, яка би змінювала пріоритети користувачів міського простору, ставлячи на першому місці потреби пішохода, далі велосипедиста, громадського транспорту і далі вже для особистих авто. Серед запропонованих заходів – розвиток муніципального транспорту, обмеження використання автомобілів у місті, розвиток мережі пішохідних та велосипедних маршрутів.

Останній сценарій сподобався учасникам найбільше, адже він пропонує не лише зменшити рівень забруднення повітря, а й зменшити кількість автомобільного транспорту у місті взагалі.

Після обговорення усіх сценаріїв учасники Town Hall Meeting проголосували і більшістю голосів підтримали сценарій №4. За його реалізацію проголосували 74% учасників, решта 26% віддали свої голоси порівну за сценарій №1 і сценарій №3.

За результатами Town Hall Meeting буде сформовано звіт, який Українська школа політичних студій передасть представникам парламенту, уряду і місцевої влади, аби вони краще розуміли, яким шляхом хоче іти громада у вирішенні проблем забруднення повітря через використання автомобілів.

Переглянути запис зустрічі можна за посиланням.

8 грудня у рамках Всесвітнього форуму за демократію Українська школа політичних студій провела онлайн-дискусію «Якщо держава зазнає невдачі: Громадська участь в екологічній політиці».

Всесвітній форум за демократію – невід’ємна подія у навчальній програмі шкіл політичних студій. Щороку у Раді Європи, у Страсбурзі, відбувається масштабна дискусія щодо певної проблеми. Однак цього разу через пандемію COVID-19 Всесвітній форум за демократію було перенесено в онлайн-режим. Та це не означає, що обговорення зупинені, а проблеми вичерпалися. Цього разу Форум триватиме наступні 12 місяців, під час яких відбуватимуться заходи, щоб дати відповідь на одне питання – чи може демократія врятувати навколишнє середовище?

В онлайн-дискусії від Української школи політичних студій взяли участь громадські активісти, які створили для України масштабні екологічні проєкти, а також  представники влади. Разом вони намагалися вирішити, як держава і громадськість мають взаємодіяти для вирішення екологічних проблем. Модерував розмову Денис Казанський, журналіст та екологічний активіст.

Експерти погодилися, що на сьогодні, на жаль, екологічні ініціативи в Україні підмінюють функції держави.

За словами спікерки, екологічні ініціативи в Україні – це своєрідні стартапи. Їхньою метою є створення певного суспільного блага. І суспільство має вирішити, як ці організації підтримувати, аби забезпечити їхню сталість.

У свою чергу, Максим Бородін, екологічний активіст і депутат Маріупольської міської ради, розповів про свій досвід екологічного протесту у боротьбі за чисте повітря з промисловими підприємствами Маріуполя. Через тиск мешканцям Маріуполя вдалося досягти поступок від великих промислових об’єктів і змусити їх розпочати модернізацію обладнання. Однак спікер упевнений, протести – це тимчасовий засіб упливу.

Наступний спікер, Артем Романюков, є випускником УШПС 2018 року і співзасновником екологічного чат-боту Saveecobot, який має вже понад 1 мільйон активних користувачів. Після декількох років роботи над тим, аби в його рідному місті, Дніпрі, було легше дихати, спікер упевнений: екологічну діяльність потрібно починати з просвіти.

Любов Колосовська, співзасновниця та директорка організації «Батарейки, здавайтеся» (проєкту, який займається збором батарейок та організацією їхньої переробки) і випускниця УШПС 2015 року, зауважила важливість фінансової складової екологічного активізму.

На думку експертки, якщо забруднювач може просто відкупитися, – це уникнення відповідальності, адже тоді вона покладається цілковито на державу. Натомість держава має віддавати відповідальність і повноваження іншим структурам, як-от бізнесам, які продукують сміття, щоб вони докладалися до вирішення проблеми самі. Держава має контролювати цей процес, а виконувати господарські функції не повинна. Це – певне дорослішання для суспільства, для бізнесів.

Голова Державної екологічної інспекції України (2019-2020), керівник політичної партії Екологічна Альтернатива Єгор Фірсов, на противагу, упевнений, що екологічні питання не може вирішити ні демократія, ні активізм.

Леся Василенко, членкиня Комітету Верховної Ради України з питань екологічної політики та природокористування, випускниця Парламентської програми УШПС, зазначила, що для вирішення екологічних проблем потрібні синергія, координація і співпраця.

Її колега по парламенту – Олександр Маріковський, заступник голови Комітету Верховної Ради України з питань екологічної політики та природокористування і випускник УШПС 2014 року, також взяв участь у дискусії. За його словами, боротьба з екологічними проблемами лежить у площині цінностей.

У свою чергу, Олексій Рябчин, радник міністра охорони навколишнього середовища, радник віце-прем’єр-міністра з питань європейської інтеграції і випускник УШПС 2014 року, поділився досвідом співпраці громадянського суспільства і держави в екологічних питаннях.

Учасники дискусії дійшли висновку, що потрібно шукати нові точки взаємодії між екологічними активістами і державою, аби досягати результатів можна було не лише через тиск, протести, вимоги і краудфандингові ініціативи. Держава має забезпечити підтримку громадським екологічним організаціям і перейняти на себе функції моніторингу і контролю за екологічною ситуацією в Україні, адже на це ніхто більше у країні не має повноважень.

118 випускників і випускниць наших навчальних програм пройшли до місцевих рад за результатами виборів!

Тобто до органів місцевого самоврядування потрапив кожен 8-й випускник наших програм. При цьому 6 випускників (5% від усіх) очолили міста, а 1 випускник став головою селищної ОТГ. Найбільше випускників наших програм потрапили до міських рад – 62 людини (53% від усіх) стали депутатами. Порівну – по 18 випускників (по 15% від усіх) – пройшли за результатами виборів до обласних і районних рад в Україні. 13 випускників обралися до районних рад (11% від загальної кількості). 

Деякі учасники нашої Спільноти навчалися на двох навчальних програмах. Тож серед випускників, які перемогли на виборах: 

• 33 людини завершили програму Української школи політичних студій.
• 41 людина закінчила Хаб партійних інновацій.
• 56 людей проходили навчання у Школі лідерів громад.

Вітаємо кожного і кожну з перемогою! І бажаємо продуктивної каденції! У ваших руках – майбутнє громад. Ця відповідальність має спонукати вас діяти чесно, рішуче, але також і виважено. Пишаємося вашими успіхами! 

Хочемо висловити підтримку і тим, хто не здобув перемогу на місцевих виборах цього разу. Ви спробували себе, отримали необхідний досвід – і це найголовніше. Віримо, ваш час ще попереду! 

Окремо дякуємо за підтримку у становленні нових лідерів в Україні Міжнародному фонду “Відродження”. Будуємо громадянське суспільство України разом!

Коли дії владної команди складно вписуються в рамки здорового глузду й логічного осмислення. Коли офіційні владні комунікації у своїй сукупності не пояснюють суспільству дії влади, а стають самі предметом анекдотів та мемів.

Коли все це дуже заважає зрозуміти де саме ми знаходимося у тій війні, що триває, які плани у чинних керманичів і що далі слід робити нам усім.

Тоді час звернутися до старих перевірених засобів аналітичної роботи — припинити їх слухати, почати “слідкувати за руками”. У цьому дослідженні йдеться про те, як чинна влада бачить і вибудовує відносини з ворожою нам країною.

Дослідження не всеохопне, але сконцентроване на найважливіших — маркерних для визначення російського впливу, — сферах.

• Гуманітарна політика
• Економічні відносини
• Енергетична політика
• Війна на сході
• Санкційна політика
• Окупований Крим
• Морське господарство
• Окуповане море
• Правова політка

Зради немає. Перемоги теж. Буде важко. Знайте більше, ніж транслюють офіційні комунікаційні канали влади. Тут не буде мемів і спрощень, але буде важлива для усвідомлення правда.

Переглянути дослідження можна тут.

Що влада робить для того, щоб допомогти громадянському суспільству і чи працюють державні політики (policies) у цьому напрямку?

Під час форуму “Діалоги про реформи: на шляху до Вільнюса” в рамках #URC2020 заступниця Голови Ради Лабораторії законодавчих ініціатив Уляна Полтавець модерувала дискусію експертів щодо того, як має розвиватися громадянське суспільство далі. Попри ілюзію того, що в Україні сильне громадянське суспільство, факти говорять про те, що лише 18,6% громадян (за даними опитування Фонду “Демократичні Ініціативи”) беруть участь у діяльності громадських організацій, що є набагато нижчим показником, ніж в європейських країнах.

Для розвитку громадянського суспільства існує Національна стратегія сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016–2020 рр. Проте ми в Лабораторії законодавчих ініціатив разом з Офісом Ради Європи в Україні минулого року проаналізували її виконання та дійшли висновку, що стратегія далека від досконалості. Зокрема:

• відсутні чіткі визначення термінів «громадянське суспільство»,
• завдання сформульовані нечітко,
• критеріїв оцінки виконання цих завдань нема,
• відсутнє виділене фінанансування,
• регіональні плани не узгоджуються зі стратегією.

Результати дослідження повністю є тут.

У підготовленому до Конференції у Вільнюсі брифі про розвиток громадянського суспільства також йдеться про проблеми законодавчої рамки діяльності ОГС та їхньої фінансової стійкості, переслідування громадських активістів та неналежне розслідування злочинів щодо них, відсутність діалогу з владою, забезпечення координації процесу з боку влади.

Що з цим усім робити – читайте в галузевому брифі.

Лабораторія законодавчих ініціатив постійно відслідковує прогрес (і регрес) парламентської реформи в Україні. Наразі маємо для вас апдейт щодо 2020 року. Директор Аналітичного відділу Лабораторії Олександр Заславськийу ‌рамках‌ ‌Ukraine‌ ‌Reform‌ ‌Conference‌ ‌2020/2021‌ (#URC2020) розповів, що ж відбулося з парламентською реформою за останній рік.

Маємо підсумки: з 2016 по 2019 рік було виконано менше 42% реформи і рекомендацій Дорожньої карти. Коли повноваження отримала ВРУ ІХ скликання, ми запропонували нардепам для продовження імплементації реформи:

• переглянути 52 рекомендації Дорожньої карти.
• ухвалити Закон «Про особливості проходження державної служби в Апараті Верховної Ради України».
• розробити та ухвалити Кодекс депутатської етики.

З цих трьох рекомендацій за рік не виконано нічого. Але все ж реформа у деяких аспектах продовжилася.

1. Наприклад, було зменшено кількість комітетів до 23, що було однією з рекомендацій.
2. Продовжилися зустрічі представників депутатських фракцій та груп у форматі Діалогів Жана Моне.
3. Розпочалася робота над законопроектом «Про нормативно-правові акти» і законопроектом про опозицію та взаємовідносини коаліції й опозиції.
4. Відбувся перший аудит Рахункової палати щодо діяльності ВРУ. Радимо переглянути, там багато цікавого. Звісно, результати аудиту не дуже позитивні, але сам факт його проведення – це виконання рекомендації Дорожньої карти.

Одна з основних проблем, яка впливає на процес імплементації парламентської реформи, – дисбаланс влади. При задекларованій парламентсько-президентській формі правління реальний вплив на формування Уряду і його політику має не Верховна Рада України, а президент. Як далі втілювати парламентську реформу і які помилки варто виправити?

Детальніше про це читайте в нашому брифі.

Після запровадження «локдауну вихідного дня» мер Львова Андрій Садовий заявив, що у Львові таке рішення Кабінету Міністрів не підтримають. Але чи може місто в особі органів місцевого самоврядування відмовитися виконувати постанови Кабміну?

Якщо коротко – ні. Постанови Кабінету Міністрів України обов’язкові до виконання.

Тепер детально. Стаття 143 Конституції передбачає:

«Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади».

Запровадження загальнодержавного карантину відбувається в рамках законодавства про цивільний захист. Координацію дій органів виконавчої влади у питаннях цивільного захисту населення здійснюють РНБО і Кабінет Міністрів. Отже, саме їм підконтрольні органи місцевого самоврядування, які мають зараз запровадити «карантин вихідного дня».

Більше того, відповідно до п. 8 ст. 7 Кодексу цивільного захисту України, за невиконання законодавства по карантину у межах цивільного захисту посадові особи органів місцевого самоврядування несуть відповідальність.

Рішення місцевої влади не підтримувати постанову Кабміну не буде легальним. Але конкретно в цій ситуації воно може бути легітимним і здобути підтримку суспільства. Важливо розуміти, чому місцева влада взагалі могла публічно оголосити про відмову виконувати постанову уряду?

За звичайних обставин (скажімо, у доковідні часи), такі дії місцевої влади важко було уявити. У ситуаціях, коли не виконувалися постанови Уряду, усі розуміли неправомірність (а подекуди злочинність) таких дій. Зараз же місцева влада відмовляється сприймати свої дії та заяви, як неправомірні. Більше того, місцевій владі може здаватися, що саме опір у цій ситуації буде найбільш правомірною дією.

Коли влада запроваджує будь-які обмеження, важливо їх обґрунтовувати. Вочевидь, достатніх аргументів не надано.

Тут треба згадати, що це проблема не лише в карантин вихідного дня, а і в більшості рішень, прийнятих МОЗ та Урядом щодо протиепідемічнх заходів. При цьому МОЗ і далі не змінює систему обґрунтування своїх рішень та їхньої комунікації. Саме цей накопичувальний ефект обурення від недостатнього розуміння дій уряду створює можливість для легітимації суспільством заяв місцевих органів не виконувати постанови.

А в ситуації, якщо місцева влада зможе запропонувати дієві (у цьому контексті достатньо обгрунтовані) протиепідемічні заходи, легітимність таких рішень навряд можна буде підставити під сумнів. Ідетья, в першу чергу, про налагодження системи відстеження контактів та забезпечення можливості цим контактам ізолюватися.

Інше питання, а чи може бодай щось чи хтось скасувати постанову Кабміну? Так, може. Акт Кабінету Міністрів України може бути оскаржений у суді в порядку та у випадках, встановлених законом.

Зупинити дію актів КМУ може також президент України, якщо вважатиме, що акт не відповідає Конституції. Тоді президент має направити відповідне звернення до Конституційного Суду.

А ще – одним рішенням скасувати постанову Кабміну може і сам Конституційний Суд, якщо, за поданням президента / 45 народних депутатів / Верховного Суду / Уповноваженого ВРУ з прав людини, визнає цю постанову неконституційною. Отак і живемо.

З моменту створення Білої книги українського парламентаризму, та й від початку комплексної парламентської реформи у 2016 році, експерти і народні депутати неодноразово наголошували на важливості посилення контрольної функції парламенту. Але що це означає? І чи завжди заклик до посилення контрольної функції парламенту збігається в значенні зі збільшенням конституційного парламентського контролю?

Для початку трохи контексту. Нещодавно нардепи прийняли в першому читанні законопроект №4131 щодо забезпечення ефективної реалізації парламентського контролю. Радикальних заходів він не пропонує, але з огляду на пояснювальну записку, а також зауваження, надані ГНЕУ та парламентськими експертами, можна зробити висновок: у дискусії щодо парламентського контролю існують термінологічні труднощі. Коментарі щодо законопроекту будуть викладені наприкінці. А спочатку розберемося з поняттям парламентського контролю.

У правовій доктрині «парламентський контроль» тлумачиться доволі широко. Найбільш загальним буде наступне визначення:

Парламентський контроль – це здатність законодавчого органу стримувати діяльність виконавчих органів влади.Pennings, P. (2000, April). Parliamentary control of the executive in 47 democracies. In 28th Joint Sessions of Workshop of the ECPR (pp. 14-19)..

Стримування, при цьому, може означати здатність впливати на дії виконавчої гілки влади. Однак цей вплив може бути різним за своєю формою та інтенсивністю.

Специфіка контрольної функції виявляється в тому, що

«контрольні повноваження «присутні» у всіх функціях Верховної Ради України і на всіх стадіях парламентського процесу. При цьому контрольна функція реалізується через дві групи повноважень: повноваження першої групи мають тільки контрольне значення; інші носять комплексний характер, і однаковою мірою належать як до контрольної, так і до інших функцій Верховної Ради України».Барабаш Юрій Григорович. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії та практики: дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2004..

Тож можна говорити про парламентський контроль в широкому сенсі і  парламентський контроль у вузькому сенсі. Останній, у свою чергу, означає можливість прямого впливу за результатами контрольних дій – наприклад, звільнення з посади.

ДослідникиMény, Yves (1996) France: the Institutionalization of Leadership. In: Josep M. Colomer (Ed) (1996) Political Institutions in Europe. London and New York: Routledge, pp. 99-137. виділяють такі види парламентського контролю:

• партійний контроль (зазвичай застосовується опозицією);
• непартійний контроль (через парламентський нагляд, який може приймати безліч форм: запитання, комітети, слухання тощо);
• контроль з можливістю застосування «санкцій» (наприклад, висловлення недовіри Уряду, Генеральному прокурору, звільнення з посади тощо).

В українській правовій думці схожий за своєю суттю був запропонований поділ Барабашом, який поділяв парламентський контроль залежно від наслідків на «обов’язковий» та «рекомендаційний».Барабаш Юрій Григорович. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії та практики: дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2004.

Для простоти викладу будемо використовувати саме цей поділ.

Саме «обов’язковий» вид парламентського контролю, або контроль з можливістю застосування «санкцій», є найбільш  радикальним способом впливу, і, з огляду на це, є предметом регулювання Конституції. На це, власне, і звертає увагу Конституційний Суд у своєму рішенні від 10 травня 2000 року № 8-рп/2000:

«Верховна Рада України здійснює парламентський контроль у різних організаційно-правових формах, але тільки у межах, визначених Конституцією України».

У цьому сенсі Конституційний Суд тлумачить парламентський контроль у вузькому сенсі, і ми не можемо не погодитися з тим, що парламентський контроль, з можливістю настання прямих несприятливих наслідків (для виконавчої гілки влади), дійсно може здійснюватися лише в межах Конституції. Це закономірно випливає з конституційного принципу розподілу влади.Примітка щодо змін, внесених в Конституцію у 2019 році. Навіть не зважаючи на те, що в редакції Конституції 1996 року зазначалось, що до повноважень Верховної Ради належить здійснення парламентського контролю у межах, визначених цією Конституцією, а в чинній редакції, що до повноважень Верховної Ради належить здійснення парламентського контролю у межах, визначених цією Конституцією та законом, парламентський контроль в розумінні прямого впливу може здійснюватися лише в межах Конституції. В практичному вимірі це означає, що Верховна Рада може впливати лише на ті органи виконавчої влади, щодо яких можливість такого впливу (здебільшого через висловлення недовіри або звільнення з посади) визначено Конституцією. 

Тут можна згадати такі форми парламентського контролю, як звітування Голови Національного Банку, Генерального прокурора, звіти Кабінету Міністрів України тощо.

У цілому з обов’язковим парламентським контролем не повинно виникати складнощів. Органи, які є об’єктом такого контролю, повинні звітувати перед Парламентом у визначенні строки. Тут дійсно можна дискутувати щодо строків звітування та його змісту. Необхідним є закріплення варіантів реагування парламенту на такі звіти.

При цьому в широкому сенсі «парламентський контроль» є складовою будь-якої діяльності Верховної Ради. Навіть прийняття законів несе в собі частку контролю (щоб ухвалити якісний закон, треба володіти інформацією щодо проблем у реалізації чинних законів). І в цьому контексті парламентський контроль може регулюватися законами. Це якщо говорити про формальне вираження парламентського контролю.

Але що включає в себе парламентський контроль в широкому сенсі? І які його форми можуть бути запропоновані? Окрім депутатських запитів, парламентських слухань, «години запитань до уряду», варто зосередитися на такому, здавалось би, незначному способі парламентського контролю, як інформування.

Контроль у цьому випадку полягає насамперед у володінні інформацією. Маючи достатньо інформації щодо реалізації законів, проблем та виконання політик, Верховна Рада може впливати на державні органи через зміну законодавчого регулювання.

Крім того, тут яскраво проявляється дуальна природа парламентського контролю: 1) як державного контролю та 2) громадського контролю. Суб’єкти парламентського контролю, маючи всі ознаки державних контролюючих інституцій, здійснюють вплив на порушників закону також за допомогою таких інструментів громадського контролю, як громадська думка та широке висвітлення в засобах масової інформації.Барабаш Юрій Григорович. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії та практики: дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2004. 

Тобто навіть заслуховування на пленарних засіданнях або на засіданнях комітетів інформації від будь-якого державного органу можна вважати парламентським контролем в широкому сенсі.

Інформування є важливою частиною парламентського контролю.

Про збільшення ролі парламентського контролю без «санкцій» писало багато дослідниківДив. Mattson, Ingvar and Kaare Strom (1995) Parliamentary Committees. In: Döring, Herbert (Ed.) (1995) Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/New York: Campus Verlag., pp. 249-307., Longley, Lawrence D. and Roger H. Davidson (1998) Parliamentary Committees: Changing Perspectives on Changing Institutions, in: Lawrence D. Longley and Roger H. Davidson, The New Roles of Parliamentary Committees.

Парламент повинен налагоджувати комунікацію з іншими державними органами та вимагати інформацію і представлення цієї інформації від різних державних органів.Wiberg, Matti (1995) Parliamentary Questioning: Control by Communication? In: Herbert Döring (Ed.) (1995) Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/New York: Campus Verlag, pp. 179-222.

Таке інформування допомагає Верховній Раді розуміти актуальні проблеми, стан реалізації законів.

Висвітлення діяльності органів державної влади у парламенті робить їхню роботу більш прозорою, а процеси звітування перед громадськістю системними.Norton, P. (1993). Does parliament matter?. Harvester Wheatsheaf.

Можна говорити про необхідність створення певної культури звітування державних органів перед громадськістю та представлення таких звітів у Верховній Раді через процедуру інформування.

Однак ефективність таких заходів здебільшого залежить від організації роботи (особливо від дизайну системи звітування) всередині Кабінету Міністрів. Ключовим тут залишається реформа публічного адміністрування.Christensen, T., Lægreid, P., & Roness, P. G. (2002). Increasing parliamentary control of the executive? New instruments and emerging effects. Journal of Legislative Studies, 8(1), 37-62.

У цьому контексті необхідна тісна співпраця між урядом та парламентом. Маються на увазі чіткі вимоги щодо звітування державних органів перед громадськістю та Кабінетом Міністрів. Верховна Рада може відіграти в цьому процесі роль певного каталізатора.

Імовірно, варто законодавчо закріпити процедуру інформування державними органами Верховної Ради або її комітетів, хоча чинні положення Регламенту дозволяють це робити і без додаткової деталізації. Тут все залежить від того, наскільки комітети рішуче налаштовані комунікувати з відповідними органами, отримувати та опрацьовувати від них інформацію, а також від загального розуміння народними депутатами пріоритетності таких дій. З просуванням реформи публічної адміністрації комітети органічно мають прийти до принципу «інтенсивніший контроль щодо точкових конкретних питань».Там само. Однак для прихильників позитивістської концепції права зазначимо таке: у Регламенті можна закріпити процес ініціювання процедури інформування, закріпити розумні строки для підготовки такого інформування, зобов’язати Верховну Раду або комітет сформувати чіткий перелік питань. Необхідно також подумати про типові форми звітів для того, щоб кожен орган розумів, що від нього можуть вимагати, і документував свою діяльність заздалегідь узгодженим чином.

Іншим  аспектом, який вносить термінологічну плутанину в питання парламентського контролю, є «звітування» низки незалежних інституцій, які мають особливий правовий статус. Наприклад, Національна Комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі – Регулятор). Верховна Рада лише опосередковано бере участь у формуванні цього органу через призначення частини складу конкурсної комісії і не має жодних важелів впливу щодо звільнення членів Регулятора.

Саме у випадках з Регулятором та низкою інших інституцій маємо термінологічну плутанину в контексті парламентського контролю. Справа в тому, що Регулятор повинен щорічно звітувати перед Верховною Радою, але остання ніяк не може впливати на нього в результаті розгляду цього звіту. Тож технічно це не є звітом, скоріш це якраз і є інформування. Мета такого інформування зрозуміла: Верховна Рада повинна знати, чи ефективно реалізується законодавча база і які є проблеми у цій сфері, а також привернення уваги громадськості та засобів масової інформації до діяльності Регулятора. Тож вона не може і не повинна прямо впливати на Регулятор, але вона може впливати на законодавче регулювання сфери, в якій діє Регулятор. Що в таких випадках важливо для ефективного контролю? Узгоджені з кожним таким незалежним органом форми звітувань, постійна комунікація, обов’язкові консультації з цими органами у випадку внесення змін до галузевого законодавства.

Окремо необхідно згадати про особливість парламентського контролю за умови наявності монобільшості в парламенті.

За Дюверже, виконавча та законодавча гілки влади, уряд та парламент, – це все конституційний фасад, в реальності тільки партії здійснюють владу.Duverger, M. (1959). Political parties, their organization and activity in the modern state. Methuen.

За умови парламентської монобільшості, парламент (в особі більшості) має усі необхідні важелі для контролю через партійні механізми. У той же час, за умови наявності монобільшості, парламентський контроль є неофіційним, прихованим від широкої громадськостіWiberg, Matti (1995) Parliamentary Questioning: Control by Communication? In: Herbert Döring (Ed.) (1995) Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/New York: Campus Verlag, pp. 179-222. і зводиться до контролю партії над урядом.

Іншими словами – монобільшість має всі засоби впливу на уряд. У нашому сучасному контексті це означає: заяви про те, що парламент не має достатньо механізмів для впливу на уряд або окремих міністрів, не відповідають дійсності (хоча слабка партійна дисципліна може ускладнювати такий контроль). Це, звісно, не скасовує необхідності удосконалення правових норм щодо парламентського контролю і початку нового раунду дискусії щодо гарантій участі у парламентському контролі з боку опозиції.

Законопроект пропонує встановити конкретні дати звітування низки державних органів. Така ініціатива може бути підтримана, хоча нагальної необхідності у зміні цих положень нема. Оскільки визначення конкретних дат подання звітів могло би бути частиною неформального регулювання.

Законопроект пропонує розширити участь комітетів у розгляді Верховною Радою звіту Кабінету Міністрів України про хід і результати виконання схваленої Програми діяльності Кабміну. Такий підхід є виправданим, оскільки покращує якість контролю за діяльністю Уряду. Однак інтенсивність заходів і їхня якість залишаються предметом внутрішнього регулювання. Словом, тільки від самих комітетів буде залежати, чи підвищиться якість контролю за Урядом. Адже ідеться, у першу чергу, про розроблення комітетами внутрішніх стандартів оцінки цієї програми. Було б доречно організувати якісь навчання для працівників секретаріатів комітетів (можливо, навіть спільні навчання з представниками Кабінету Міністрів та міністерств).

Законопроект пропонує деталізувати положення щодо розгляду Верховною Радою звітів і доповідей Кабінету Міністрів України. Одна з новел: Верховній Раді пропонується надати можливість формувати рекомендацї для Кабінету Міністрів.

Законопроект пропонує деталізувати порядок розгляду звітів низки органів, щодо яких Верховна Рада приймає кадрові рішення (Генеральний прокурор, Голова Служби безпеки, Голова Національного банку, Антимонопольний комітет, Фонд державного майна, Рахункова палата, Уповноважений з прав людини). З огляду на те, що норми дублюються, було б доречно створити одну узагальнену норму, яка б детально регламентувала процес розгляду цих звітів, обов’язково додавши варіанти рішень, які можуть бути прийнятті за результатом розгляду. Варіант, запропонований у законопроекті, трохи суперечить юридичній техніці і перевантажує Регламент, але не несе в собі небезпеки.

Найбільш суперечливою в законопроекті є стаття 232-8, яка передбачає розгляд звітів, доповідей та інформації інших державних органів та посадових осіб. І хоча вище ми зазначали, що парламентський контроль в широкому сенсі може включати процедури інформування, спосіб, в який ця процедура пропонується законопроектом, – сумнівний. Необхідно розрізняти звітування та інформування,  адже за результатами звітування Верховна Рада може здійснювати вплив на орган, який звітує, а за результатами інформування Верховна Рада може здійснювати лише опосередкований вплив на діяльність органу через внесення змін до законодавчого регулювання. Тобто ті органи, до призначення яких Верховна Рада не має стосунку, не можуть звітувати перед Верховною Радою. Навіть якщо вони будуть презентувати свій річний звіт на пленарному засіданні, в контексті парламентського контролю такий звіт буде вважатися інформуванням. У зв’язку з цим виникає питання щодо доцільності включення поняття «звіт» до цієї норми. Тож, на нашу думку, ця частина потребує суттєвого доопрацювання, оскільки з тексту законопроекту не випливає, чи розуміють народні депутати цю різницю. А створення додаткових термінологічних труднощів здається хоч і типовим для законодавчого процесу, але все ж зайвим.

Видається надважливим провести роз’яснювальну роботу щодо природи парламентського контролю, його форм та важливості серед депутатів. Станом на зараз парламент має достатньо повноважень для здійснення ефективного парламентського контролю, особливо враховуючи факт наявності монобільшості. Питання полягає в зміні патернів роботи народних депутатів і комітетів та збільшенні взаємодії з органами виконавчої влади.

У підсумку маємо законопроект з красивою назвою, шляхетною метою, без особливих «зашкварів» та особливої користі.

Сподіваємося, що цей законопроект зможе стати стартовим майданчиком для обговорення суті контрольної функції парламенту. Почати можна було б (як завжди, в теорії, і, як ніколи, на практиці) з дослідження реалізації контрольної функції та визначення основних внутрішньопарламентських перепон для здійснення парламентського контролю в широкому сенсі.

Рахункова палата провела фінансовий аудит діяльності Апарату ВРУ. Це – перший за історію української незалежності аудит парламенту. Ми проаналізували звіт за результатами аудиту та готові поділитися основними висновками.

Аудит проводився за період 2013-2019 років. Він виявив порушення порядку використання коштів та/або неефективне використання коштів з більшості напрямків. Попри це, Апарат ВРУ виконав свою головну мету – забезпечення діяльності Верховної Ради України.

Загалом за 2013-2019 роки було використано 7 млрд 702,2 млн гривень. Основною статтею видатків ВРУ була оплата праці та заробітна плата: на неї витратили 70% поточних видатків (5 млрд 426 млн гривень).

Аудит також виявив значні правові прогалини в діяльності Апарату ВРУ, наслідками яких стали порушення порядку використання коштів. Головною правовою прогалиною є затвердження Положення про Апарат ВРУ (документ, який регулює діяльність Апарату) розпорядженням Голови ВРУ. Проте ст. 7 Регламенту ВРУ вимагає, щоб це положення було затвердження постановою Верховної Ради. Внаслідок цього, Апарат не є юридичною особою і не може самостійно здійснювати фінансову та матеріально-технічну діяльність по забезпеченню роботи ВРУ. Замість Апарату, таке забезпечення здійснюється через його підрозділ – Управління справами Апарату ВРУ, яке є юридичною особою.

Серед інших правових прогалин можна також відзначити те, що значна частина матеріальної бази ВРУ не є належно оформлена. Зокрема, процедура державної реєстрації речових прав на нерухоме майно не проведена стосовно наступного майна:

• 198 з 326 будівель;
• 231 з 330 інженерних споруд;
• 13 з 49 земельних ділянок не мають правовстановлюючих документів.

Рахункова палата негативно оцінила прозорість та підзвітність діяльності Апарату. Так, у 2014-2017 роках ВРУ не мала затверджених кошторисів! Це є порушенням ч. 4 ст. 7 Регламенту ВРУ. У роки, коли кошториси затверджувалися (2013, 2018, 2019), ВРУ все одно не розглядала звіти про їхнє виконання. Тобто народні депутати не контролювали діяльність Апарату у досліджуваний період (2013-2019). Система внутрішнього аудиту Апарату теж отримала негативну оцінку Рахункової палати.

Аудит зосереджувався переважно на фінансовій стороні діяльності ВРУ, проте частково були охоплені деякі аспекти безпосередньої діяльності підрозділів ВРУ. Це стосується, зокрема, Інституту Законодавства. Рахункова палата звернула увагу, що 78,9 % осіб, які протягом 2013-2019 років навчалися на аспірантурі та докторантурі не були народними депутатами України, представниками Апарату та органів місцевого самоврядування, хоча саме на ці категорії осіб має бути спрямована методологічна допомога Інституту.

Рекомендації, які надала Рахункова палата, частково відображають рекомендації Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи, надані Місією Європейського парламенту з оцінки потребВерховної Ради. Наприклад:

1. 35-та рекомендація власне і полягала у проведенні аудиту ВРУ – відповідно, її нарешті повністю виконали.
2. 36-та рекомендація Місії Європарламенту передбачає створення єдиного зводу внутрішніх правил, який би регламентував роботу Апарату. Положення про Апарат Верховної Ради, яке Рахункова палата рекомендує затвердити постановою ВРУ, може стати таким зводом внутрішніх правил.
3. 37-а рекомендація Місії Європарламенту передбачає консолідацію всіх адміністративних одиниць ВРУ у структуру Апарату. Належне затвердження Положення про Апарат Верховної Ради та реєстрація Апарату як юридичної особи (як це рекомендує Рахункова палата) дозволять здійснити таку консолідацію.