Україна вже має понад 2 млн учасників бойових дій, які потребують ефективної реінтеграції. Чинна система підтримки ветеранів і ветеранок не відповідає масштабу потреб, які постають перед державою у зв’язку з поверненням Захисників і Захисниць до цивільного життя. Базовий Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» визначає статуси та соціальні гарантії, але не створює цілісної державної ветеранської політики. Наслідком цього є фрагментованість допомоги, нерівний доступ до послуг і відсутність системного супроводу після завершення служби.

• ухвалення законодавства про перехід від військової служби до цивільного життя включено до заходів Плану України в межах Ukraine Facility;
• фрагментована модель підтримки знижує доступність медичної, реабілітаційної, психологічної допомоги й підтримки зайнятості;
• відсутність ефективної реінтеграції матиме наслідком втрату людського капіталу й зростання навантаження на систему соціального захисту;
• ветеранська політика є складовою відновлення, стійкості та безпеки України.

У березні 2025 року було прийнято Закон України № 4285-IX, який визначив пріоритети щодо створення системи підтримки ветеранів та ветеранок війни, членів їхніх сімей і сімей загиблих Захисників і Захисниць України, зокрема шляхом упорядкування ветеранської політики. Ці пріоритети мають бути реалізовані у відповідному законодавчому акті. Наразі розроблено кілька проєктів актів, які перебувають на розгляді Парламенту.

Насамперед це проєкт Закону України «Про основні засади державної ветеранської політики щодо ветеранів/ветеранок, які брали участь у відсічі збройної агресії Російської Федерації проти України» (номер, дата реєстрації: 13696 від 25.08.2025), поданий Урядом. 

Паралельно Урядом напрацьовано проєкт Кодексу України про захист державності, незалежності та статус захисників держави (Ветеранського кодексу) (номер, дата реєстрації: 14265 від 28.11.2025).

Комітет з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів Верховної Ради України напрацював власну (альтернативну) редакцію проєкту Кодексу про захист державності, незалежності та статус захисників держави (номер, дата реєстрації: 14265-1 від 17.12.2025).

Усі зазначені проєкти формують ветеранську політику, зокрема закріплюють права ветеранів та ветеранок у сферах:

• охорони здоровʼя: медична, реабілітаційна допомога, підтримка психічного здоровʼя;
• зайнятості та формування добробуту: програми підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації, підтримка ветеранського бізнесу тощо.

1. Збереження фрагментованої системи ветеранської політики. Ветеранська політика досі регулюється значною кількістю законів і підзаконних актів. За відсутності комплексного законодавчого акта зберігаються дублювання повноважень, неузгодженість програм підтримки, складність доступу ветеранів і ветеранок до послуг та нерівномірне впровадження політики на рівні громад.
2. Відсутність цілісної системи переходу від військової служби до цивільного життя. Попри наявність окремих програм підтримки, в Україні досі не визначено цілісної системи переходу, яка б забезпечувала безперервний супровід військовослужбовців під час служби та після звільнення зі служби. Це призводить до несвоєчасного інформування про доступні послуги, невиявлення потреб у реабілітації, відновленні здоров’я, освіті та працевлаштуванні, ізольованості програм підтримки та залежності реінтеграції від спроможності конкретної громади.
3. Втрата людського капіталу та потенціалу для відновлення країни. Відсутність ефективної системи підтримки та реінтеграції обмежує можливості ветеранів і ветеранок брати участь у житті громад, знижуючи їхній внесок у післявоєнне відновлення України.
4. Ризик невиконання зобов’язань у межах Ukraine Facility. Набрання чинності законодавством про державну ветеранську політику є одним із кроків Плану України в межах Ukraine Facility. Затримка з його прийняттям або впровадженням може ускладнити виконання індикаторів Плану та негативно вплинути на оцінку прогресу реформ з боку європейських партнерів.

Формування системи переходу від військової служби до цивільного життя є не лише питанням соціальної підтримки ветеранів і ветеранок, а й необхідною передумовою їхньої ефективної реінтеграції, збереження людського капіталу й використання ветеранського потенціалу для відновлення, безпеки та стійкості України.

Збереження фрагментованої моделі підтримки, орієнтованої переважно на статуси та пільги, не відповідає масштабу потреб ветеранів і ветеранок та ускладнює доступ до медичної, реабілітаційної, психологічної допомоги, освіти, зайнятості й підтримки підприємництва. Без переходу до цілісної, потребоорієнтованої системи підтримки реінтеграція й надалі залежатиме від спроможності окремих громад, доступності послуг на місцях. 

Ухвалення законодавства про державну ветеранську політику є необхідною умовою виконання кроку Ukraine Facility та наближення ветеранської політики до сучасних європейських підходів.

Короткострокові:

1. Ухвалити новий базовий закон щодо державної ветеранської політики. Він має визначити мету, принципи та основні засади державної ветеранської політики, а також створити основу для формування системи переходу від військової служби до цивільного життя. У ньому доцільно закріпити повноваження органів державної влади, органів місцевого самоврядування та інших суб’єктів, залучених до підтримки ветеранів і ветеранок; передбачити механізми оцінювання індивідуальних потреб ветеранів і ветеранок та членів їхніх сімей; а також визначити механізми міжвідомчої координації у сфері ветеранської політики.

Середньострокові:

1. Створити повноцінну систему переходу від військової служби до цивільного життя. Система переходу має забезпечувати безперервний супровід військовослужбовця від підготовки до звільнення зі служби до завершення реінтеграції у цивільне життя. Для цього необхідно запровадити оцінювання потреб до звільнення, визначити порядок міжвідомчої взаємодії, забезпечити доступ до медичних, реабілітаційних, соціальних, освітніх та інших послуг, налагодити інформування ветеранів і ветеранок про доступну підтримку та координацію між державою, громадами та надавачами послуг.
2. Посилити роль територіальних громад у реалізації ветеранської політики. Для цього необхідно визначити мінімальні стандарти підтримки на місцевому рівні, розвивати систему фахівців із супроводу ветеранів і ветеранок, забезпечити координацію між громадами, ветеранськими просторами та надавачами послуг, а також надати громадам ресурси для роботи з ветеранами і ветеранками та членами їхніх сімей.
3. Забезпечити перехід від моделі пільг до моделі відновлення людського капіталу. Ветеранська політика має поєднувати соціальний захист із відновленням здоров’я, професійною адаптацією, зайнятістю, підтримкою підприємництва та участю ветеранів і ветеранок у житті громад. Її ефективність має оцінюватися не за кількістю передбачених пільг, а за реальними результатами відновлення та реінтеграції.

Інфобриф підготовлено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».

Планом для Ukraine Facility передбачено, що «важливим є подальше вдосконалення добору нових суддів Верховного Суду (ВС) шляхом удосконалення процедури перевірки доброчесності та змістовного залучення незалежних експертів». Також у ньому зазначено, що «Вищий антикорупційний суд (ВАКС) постійно покращує свою загальну операційну ефективність, проте потрібні додаткові судді, відібрані прозоро, на основі перевірки доброчесності, із залученням Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ)».

У Дорожній карті з питань верховенства права передбачено зобов’язання заповнити всі 25 вакантних посад ВАКС саме за участю ГРМЕ до кінця І кварталу 2026 року. 

Європейська комісія зазначала про необхідність продовження участі міжнародних експертів (іноземних) під час добору нових членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС). Єврокомісія також рекомендувала покращити відбір суддів ВС та перевірку декларацій доброчесності суддів ВС й інших вищих судів, із тимчасовим, але змістовним залученням незалежних експертів, призначених міжнародними партнерами. 

Залучення міжнародних (іноземних) експертів до складу конкурсних комісій в органах судової влади та Конституційному Суді України (КСУ) є важливим елементом реалізації євроінтеграційних інтересів України, що сприяє наближенню національного законодавства до європейських стандартів і підвищує рівень довіри до реформ з боку європейських інституцій та партнерів. 

Проблемою є те, що під час виконання міжнародних зобовʼязань конкурсні комісії за участю міжнародних (іноземних) експертів застосовують різні підходи до ухвалення та публікації своїх рішень. Це стосується добору кандидатів на посади членів: (1) ВККС, (2) Вищої ради правосуддя (ВРП), (3) керівника Служби дисциплінарних інспекторів (СДІ), його заступника, дисциплінарного інспектора, (4) суддів КСУ, (5) суддів ВАКС, (6) суддів Спеціалізованого окружного адміністративного суду (СОАС), (7) суддів Спеціалізованого апеляційного адміністративного суду (СААС).

Різні конкурсні комісії використовують різні моделі ухвалення рішень. Голоси міжнародних (іноземних) експертів завжди є вирішальними, проте конкретні моделі відрізняються: наприклад, для ухвалення спільного рішення ВККС та ГРМЕ при доборі суддів ВАКС потрібна більшість від загальної кількості учасників спільного засідання, але не менше трьох голосів членів ГРМЕ. А для таких комісій, як Етична рада чи Конкурсна комісія СДІ, потрібно чотири голоси, два з яких мають бути від міжнародних (іноземних) експертів. Це робить систему конкурсних комісій заплутаною та складною для розуміння, знижує її прозорість та взаємоузгодженість.

Окремим питанням, що потребує уваги, є право вирішального голосу: тут також є різні підходи. Наприклад, міжнародні (іноземні) експерти мають право вирішального голосу (Етична рада, Конкурсна комісія ВККС, Конкурсна комісія з проведення конкурсу на зайняття посад керівника СДІ та його заступника, дисциплінарного інспектора (Конкурсна комісія СДІ), Дорадча група експертів (ДГЕ), Експертна рада); ГРМЕ має право накладення вето на будь-якого кандидата на посаду судді ВАКС з причин невідповідності його встановленим критеріям.

Також зафіксовано численні випадки, коли одна й та сама особа може подавати свою кандидатуру на різні конкурси на посади як у межах одного органу, так і в межах різних органів за різними квотами від різних суб’єктів призначення/обрання. Як наслідок, відсутність єдиної бази кандидатів, які беруть участь у конкурсних процедурах, породжує формування різної практики ухвалення рішень щодо відповідності/невідповідності одного й того самого кандидата встановленим критеріям.

Проблемою є ухвалення немотивованих рішень. Належна мотивація рішень за результатами оцінювання кандидатів на відповідність встановленим критеріям має давати чітке розуміння того, чим керувалися конкурсні комісії, коли оцінювали таких кандидатів: що було взято до уваги, а що — ні; які мотиви лежать в основі ухвалення конкретного рішення. Така мотивація рішень не лише зніме багато запитань у кандидатів (зокрема, тих, які не пройшли конкурс), а й дасть змогу підвищити рівень довіри до рішень конкурсних комісій. Хоча одні рішення конкурсних комісій є досить структурованими, належно мотивованими (наприклад, рішення ВККС та ГРМЕ), інші ж, навпаки, містять лише загальні формулювання та шаблонні мовленнєві конструкції й не мають належного обґрунтування. Наприклад, такі проблеми є в рішеннях Етичної ради щодо відповідності кандидатів критеріямВодночас рішення Етичної ради про невідповідність кандидатів критеріям професійної етики та доброчесності, навпаки, є добре мотивованими. професійної етики та доброчесності.

Застосування неоднорідної практики у формулюванні рішень може створювати ризики для розуміння підходів конкурсних комісій до оцінювання кандидатів, а також не сприятиме прозорості їхньої діяльності. 

Різні підходи виявляються як щодо структури та мотивованості рішень конкурсних комісій, так і щодо встановлення так званих «негативних висновків» (тобто рішень щодо кандидатів, які припинили участь у конкурсі). Наприклад, у Конкурсної комісії з добору кандидатів на посади членів ВККС (Конкурсна комісія ВККС) таких висновків немає взагалі, натомість є лише остаточний перелік рекомендованих кандидатів на посаду члена ВККС. Водночас в Етичній раді (сприяє встановленню відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності) використання «негативних висновків» активно практикується.

Рішення частини конкурсних комісій (всіх, окрім ДГЕ) неможливо оскаржити в суді, оскільки вони не вважаються «остаточними». Так, ВС сформував системну позицію щодо конкурсних комісій, відповідно до якої вони не ухвалюють остаточних рішень, а лише сприяють суб’єкту призначення/обрання, здійснюючи окремий етап конкурсної процедури. Натомість судовий контроль можливийВодночас рішення Етичної ради про невідповідність кандидатів критеріям професійної етики та доброчесності, навпаки, є добре мотивованими. лише щодо фінального рішення суб’єкта призначення/обрання.

Особливо дискусійним є питання визначення поняття «остаточності рішень» для тих кандидатів, які за результатами рішень конкурсних комісій про невідповідність встановленим критеріям фактично припиняють свою участь у конкурсі. Тобто для них такі рішення по суті є остаточними (не залишаючи вибору субʼєкту призначення/обрання), і неможливість їх оскарження позбавляє особу права на судовий захист. Законодавчо закріплено лише можливість оскарження рішень ДГЕ, зокрема, визначено, які її рішення можуть бути оскаржені в судовому порядку і з яких виключних підстав; щодо рішень інших конкурсних комісій — такого законодавчого закріплення не передбачено. 

Ще однією проблемою для судового оскарження рішень конкурсних комісій в адміністративних судах є відсутність у них владних повноважень. У судовій практиці ВС є утверджений підхід, відповідно до якого конкурсні комісії не є суб’єктами владних повноважень у спірних правовідносинах. Відповідно, у деяких випадках судова практика ВС вказує на те, що спори до конкурсних комісій не підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства (Етична рада, Конкурсна комісія ВККС, Конкурсна комісія СДІ). Конкурсні комісії не є ані органами влади, ані суб’єктами владних повноважень; вони не мають статусу юридичних осіб. Представництво таких комісій навіть в адміністративному судочинстві є утрудненим через відсутність правил визначення представника для підписання процесуальних документів від імені конкурсних комісій (їхні керівники не мають таких повноважень) для участі в судових засіданнях.

Винятком є ДГЕ, яку Касаційний адміністративний суд у складі ВС визнає органом, що «наділений державою владно-управлінськими функціями у правовідносинах, що виникають у процесі формування суддівського корпусу КСУ».

Щодо публікації (оприлюднення) рішень конкурсних комісій також спостерігаються певні відмінності. Наприклад, Етична рада ухвалює та оприлюднює обґрунтований висновок щодо відповідності кожного кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності; Конкурсна комісія СДІ оприлюднює вмотивовані рішення стосовно кандидатів, участь яких було припинено у зв’язку з наявністю обґрунтованого сумніву щодо їх відповідності критерію доброчесності чи встановленим для судді етичним стандартам, лише на їхню письмову вимогу; ДГЕ стосовно кандидатів, які отримали оцінку «не відповідає» за критеріями високих моральних якостей або визнаного рівня компетентності у сфері права, оприлюднює лише резолютивну частину рішення, без наведення мотивів, які стали підставою для його ухвалення. А повний текст рішення із мотивуванням оприлюднюється ДГЕ на письмову вимогу такого кандидата.

У випадку її відсутності:

• створюються умови, за яких ні кандидати, ні громадськість, ні сторонні спостерігачі не можуть належним чином зрозуміти та оцінити підходи конкурсних комісій до відбору;
• створюються передумови для делегітимізації конкурсних комісій та дискредитації конкурсної процедури в очах громадськості.

Наразі законопроєкти для розв’язання описаної проблеми відсутні.

1. Відсутність єдиної бази кандидатів, які беруть участь у конкурсних процедурах, породжує формування різної практики ухвалення рішень про відповідність/невідповідність одного й того самого кандидата встановленим критеріям.
2. Застосування різних підходів до голосування та ухвалення рішень конкурсних комісій, зокрема щодо структури, обґрунтованості рішень і підходу до встановлення результатів голосувань та так званих негативних висновків, породжує недовіру до функціонування цих комісій і конкурсної процедури загалом.
3. Відсутність єдиних підходів до визначення остаточності рішень для кандидатів, які за результатами ухвалених конкурсними комісіями рішень про невідповідність встановленим критеріям фактично припиняють свою участь у конкурсі. Для таких кандидатів ці рішення фактично є остаточними — і відсутність можливості їх оскарження на рівні нормативних актів та практики ВС позбавляє права на судовий захист.
4. Відсутність публічних результатів голосувань, недостатня мотивованість та обґрунтованість таких рішень породжують недовіру до функціонування цих комісій та конкурсної процедури загалом.

Ухвалення та публікація рішень конкурсними комісіями за участю міжнародних (іноземних) експертів в органах судової влади та КСУ потребують додаткового врегулювання.

1. Провести широку дискусію щодо визначення остаточного характеру рішень, ухвалених конкурсними комісіями.
2. Продовжити узагальнення судової практики ВС та розроблення типових підходів до вирішення спірних ситуацій із зазначених питань.
3. Закріпити в законодавстві чіткі підстави для судового оскарження рішень конкурсних комісій виключно через недотримання процедури, зокрема для кандидатів, для яких рішення таких комісій про невідповідність встановленим критеріям фактично означають припинення участі в конкурсі, а отже, є остаточними. У законодавстві треба передбачити період, протягом якого конкурсна комісія оцінює кандидата на відповідність критерію доброчесності.
4. Передбачити, що негативні рішення конкурсних комісій публікуються деперсоніфікованими; позитивні — із зазначенням тих персональних даних, які були відкритими під час проведення публічної співбесіди з відповідним кандидатом. Якщо особа, яка отримала позитивне рішення, не була призначена на посаду, вона може звернутися до конкурсної комісії щодо деперсоніфікації її даних.
5. Розробити та запровадити єдину базу профайлів кандидатів із єдиним форматом резюме, які беруть участь у конкурсах на посади в органи судової влади та КСУ. Надати право доступу до цих профайлів членам відповідних конкурсних комісій та відповідних органів, до яких призначаються/обираються кандидати.
6. Розробити та затвердити шаблон/зразок рішення за результатами оцінювання відповідності кандидатів встановленим критеріям та інструкцію до нього, у якій закріпити необхідність належної вмотивованості таких рішень.
7. Уникати формального підходу до обґрунтування рішень за результатами оцінювання відповідності кандидатів встановленим критеріям.
8. Законодавчо закріпити норми, що врегулювали б, які рішення конкурсних комісій можуть бути оскаржені, з яких саме підстав, які не можуть бути оскаржені, а також правила представництва конкурсних комісій у судах.
9. У майбутньому переглянути підхід щодо надання переважного права голосу міжнародним (іноземним) експертам.
10. Напрацювати однаковий підхід до структури, обґрунтування та ухвалення рішень за результатами оцінювання відповідності кандидатів встановленим критеріям у межах однієї комісії. 

Інфобриф підготовлено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».

В Україні взаємодія громадян із публічними інституціями у форматі звернень одночасно регулюється Законом України «Про звернення громадян» (№ 393/96-ВР від 02.10.1996) та Законом України «Про адміністративну процедуру» (№ 2073-IX від 15.12.2023). Ці документи ґрунтуються на різних підходах: перший — на моделі формальної відповіді у визначений строк, другий — на сучасній європейській логіці ухвалення індивідуального адміністративного рішення по суті справи. Унаслідок цього подібні за змістом звернення громадян можуть проходити за процедурами, передбаченими різними законами, що ускладнює для заявника вибір потрібної процедури та знижує її зрозумілість. Для органів влади така дуальність створює простір для застосування процедур на власний розсуд і сприяє формалізації відповідей замість вирішення проблеми, що зменшує передбачуваність і ефективність захисту прав громадян.

• Вимога ухвалення закону «Про звернення» (до IV кв. 2025), що чітко розмежовує адміністративні процедури та інші форми публічних петицій і адаптує петиції як формат взаємодії громадянина із державою до європейського законодавства, зафіксована у Звітах Єврокомісії про розширення щодо України за 2024 та 2025 роки, Дорожній карті з реформи державного управління. Вчасне виконання цих зобов’язань зумовлює швидкість вступу України до ЄС. 
• Збереження паралельного існування двох різних підходів до розгляду звернень (Закон України «Про звернення громадян» та Закон України «Про адміністративну процедуру») створює низку системних ризиків для формування інклюзивного формату взаємодії держави і громадян, а саме: знижується передбачуваність взаємодії з державою, зростає ймовірність формального характеру реагування на звернення, виникає дублювання процедур і додаткове адміністративне навантаження. 

Наразі проблема неузгодженості регулювання пропозиційних звернень з адміністративною процедурою вирішується через урядовий законопроєкт «Про звернення» (№ 11082 від 13.03.2024).

Законопроєкт №11082 був розглянутий Верховною Радою України та прийнятий у першому читанні за основу 24 квітня 2024 року. Після цього проєкт закону мав декілька раундів доопрацювання Комітетом Верховної Ради України з питань прав людини.

Європейські партнери послідовно наполягають на приведенні українського законодавства (і законопроєкту № 11082) у відповідність до стандартів ЄС щодо адміністративної процедури, що регламентується законом України «Про адміністративну процедуру», який відповідає рекомендаціям Європейської комісії у частині забезпечення належного адміністрування (good governance). 

Організації громадянського суспільства оцінюють просування законопроєкту № 11082 як необхідний крок до модернізації взаємодії держави з особою та її гармонізації зі стандартами ЄС і зауважують, що редакція проєкту закону № 11082, підготовлена до другого читання, містить певні системні недоліки, які потребують виправлення. 

Подвійне регулювання пропозиційних звернень. У законопроєкті збережено можливості суб’єкта пропозиційного звернення оскаржувати відповідь суб’єкта розгляду пропозиційного звернення — попри те, що відповідь на такий тип звернення не містить предмета для адміністративного оскарження.

Інституційна невизначеність у системі розгляду звернень. Законопроєкт № 11082 розширює коло суб’єктів, зобов’язаних розглядати звернення: до них належать не лише органи державної влади, органи місцевого самоврядування та їх службові й посадові особи, а й «інші суб’єкти, до повноважень яких належить розгляд порушених питань». Такий підхід не узгоджується зі ст. 40 Конституції України, яка чітко визначає адресатів звернень у складі органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх службових і посадових осіб. Збереження цієї норми у законопроєкті № 11082 може призвести до необґрунтованого правового покладення публічно-правових обов’язків на приватних суб’єктів щодо розгляду звернень і до правової невизначеності для заявників щодо обов’язковості та наслідків розгляду звернень. 

Девальвація інституту пропозиційних звернень як механізму партисипативної демократії. Короткі строки підготовки відповіді на звернення (15 днів) створюють надмірний темп адміністрування, особливо в умовах воєнного стану. Це призводить до формування таких ризиків: 

• формалізація розгляду звернень: замість змістовного опрацювання органи влади будуть змушені надавати шаблонні відповіді для дотримання строків; 
• неминучі порушення строків відповіді: кадровий дефіцит і високе навантаження роблять їхнє практичне дотримання малоймовірним, що провокуватиме нове коло оскаржень.

Подальше просування реформи законодавства про звернення громадян потребує не лише формального ухвалення нового закону, а насамперед його системної узгодженості із законодавством про адміністративну процедуру та принципами належного врядування. Без усунення наявних концептуальних і процедурних недоліків існує ризик збереження правової фрагментарності, послаблення гарантій захисту прав громадян та ускладнення виконання Україною євроінтеграційних зобов’язань.

Короткострокові. 

Під час доопрацювання законопроєкту № 11082 до другого читання: 

1. виключити з тексту законопроєкту № 11082 право на оскарження відповіді на звернення: в ч. 1 ст. 21 законопроєкту зберегти лише право суб’єкта звернення оскаржувати ненадання відповіді або залишення звернення без розгляду; з пп. 4 ч. 1 ст. 14 виключити «право суб’єкта звернення на оскарження відповіді на звернення»;
2. визначити відповідно до Конституції України перелік суб’єктів розгляду звернення: виключити згадку про «інших суб’єктів розгляду звернення» з пп. 4 ч. 1 ст. 3 законопроєкту № 11082;
3. переглянути надто стислі строки розгляду звернень: доцільно збільшити 15-денний строк для надання відповіді до стандартних (для ЄС) 30 днів (ч. 1 ст. 16 законопроєкту № 11082).

Ухвалити законопроєкт № 11082 після внесення до нього перелічених вище правок.

Середньострокові.

Система звернень має стати інструментом зворотного зв’язку між державою і суспільством та джерелом управлінської аналітики для виявлення системних проблем і підвищення якості публічних послуг. Відповідно, імплементація Закону про звернення має передбачати його трансформацію в інструмент доказової політики, створення національної системи аналізу звернень, інтеграцію цього аналізу в оцінювання ефективності органів влади, а також перехід до моделі використання зворотного зв’язку для коригування державної політики та вдосконалення послуг. 

Інфобриф підготовлено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».

Спеціальний порядок призначення та переведення прокурорів в умовах воєнного стану без конкурсних процедур на підставі поданої заяви, запроваджений Законом України № 4555-IX, який набрав чинності у липні 2025 року, вибивається із загальної логіки реформи прокуратури. Після атестації 2019–2021 років і відкритих доборів до Офісу Генерального прокурора у 2020 році система розвивалася як прозора та конкурентна, з акцентом на доброчесність. Відмова від цих підходів ставить під сумнів послідовне оновлення кадрів і наближення роботи прокуратури до європейських стандартів.

Конкретна проблема була описана в:

• Звіті Єврокомісії щодо прогресу України в межах Пакета розширення 2025, де рекомендується протягом року скасувати положення, що дозволяють переведення та призначення прокурорів до обласних прокуратур і Офісу Генерального прокурора без конкурсу, а також надають Генеральному прокурору право доступу до будь-яких матеріалів досудового розслідування, та утриматися від подальшого застосування цих положень до їх скасування;
• Тіньовому звіті до Звіту Єврокомісії щодо України у 2024 році за розділами 23 «Правосуддя та фундаментальні права» та 24 «Юстиція, свобода та безпека», який містить рекомендації скасувати зміни, внесені Законом № 4555-IX, що суттєво обмежили обсяг процесуальної незалежності прокурорів та необґрунтовано посилили процесуальну роль Генерального прокурора;
• Спільній заяві Комісарки з питань розширення М. Кос та Віцепремʼєр-міністра України з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Т. Качки, яка визначила 10 пріоритетів, один із яких — протягом року ухвалити закон, відповідно до європейських стандартів та після консультацій із Венеційською комісією, для забезпечення прозорого та заснованого на заслугах процесу відбору, призначення і переведення прокурорів на керівні та інші посади прокурорів в Офісі Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратурах, включаючи чіткі критерії та прозору, конкурентну й меритократичну процедуру відбору, що передбачає оцінювання професійної компетентності та доброчесності;
• Бенчмарки (умови) вступу України до ЄС у межах Кластера 1, які повторюють вимогу щодо вилучення положень закону, що дозволяють призначення та переведення прокурорів до обласних прокуратур і Офісу Генерального прокурора без конкурсного відбору, а також надання Офісу Генерального прокурора права доступу до будь-яких матеріалів досудового розслідування. 

Крім того, закон запровадив прихований інструмент тиску на прокурора — звільнення з органів прокуратури у разі ліквідації або реорганізації структурного підрозділу, в якому він обіймав посаду. Це дозволило керівнику органу прокуратури або структурного підрозділу звільняти незалежних прокурорів, створювати новий штатний розпис і призначати лише тих прокурорів, які відповідають «баченню» нового керівника.

Із липня 2025 року протягом понад 8 місяців не було ухвалено закону, який би скасовував позаконкурсні призначення до органів прокуратури, тому прокуратура активно використовує можливість призначати прокурорів вищого рівня.

Відповідна практика загрожує:

1. відходом від меритократичного підходу та руйнуванням моделі кар’єрного зростання прокурорів; 
2. погіршенням якості кадрового складу та послабленням незалежності органів прокуратури;
3. формуванням лобістських груп в органах прокуратури шляхом призначення лояльних працівників;
4. відхиленням від європейських стандартів і вимог реформ та підривом довіри з боку міжнародних партнерів.

Наразі у Верховній Раді України зареєстровано три законодавчі ініціативи (законопроєкт № 13601 від 08.06.2025, законопроєкт № 13601-1 від 22.08.2025 та законопроєкт № 13699 від 26.08.2025). Усі проєкти закону подані народними депутатами України, а не Урядом чи Президентом України.

Ключова ідея першого законопроєкту (№ 13601) полягає у відновленні попередньої редакції Закону «Про прокуратуру»:

• скасування всіх змін до Закону України «Про прокуратуру», внесених Законом № 4555-IX, та повернення до редакції закону, що була чинною до внесення таких змін;
• відновлення порядку призначення на посади прокурорів в органах прокуратури усіх рівнів, який існував до запровадження воєнного стану.

Другий законопроєкт (№ 13601-1) передбачає:

• скасування добору на посади прокурора в окружних прокуратурах, який здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів, що означає фактичне погіршення незалежності прокурорів через повну відмову від будь-яких конкурсних процедур на усіх рівнях;
• уніфікацію підходу до вирішення питання призначення прокурорів на усіх рівнях на час дії воєнного стану.

Третій законопроєкт (№ 13699) про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та Закону України «Про прокуратуру» охоплює ширше коло питань, ніж кадрова політика, та передбачає:

• відновлення порядку призначення на прокурорські посади в органах прокуратури всіх рівнів, який існував до запровадження воєнного стану;
• скасування розширення повноважень Генерального прокурора щодо надання йому матеріалів досудового розслідування, встановлення строків і порядку його здійснення, що відновлює незалежність кожного прокурора у кримінальному провадженні.

Таким чином, для вирішення описаної проблеми доцільним є ухвалення законопроєкту № 13601 або № 13699, які передбачають відновлення конкурсних процедур та повернення до моделі, що забезпечує незалежність і послідовність реформи прокуратури.

• Ризик незворотності відкату реформи. Продовження неконкурсних призначень може підірвати архітектуру реформи прокуратури 2019–2021 років, нормалізувати виняткові практики та закріпити подвійні стандарти між прокурорами, призначеними до та після липня 2025 року, що ускладнює повернення до меритократичної моделі.

Продовження позаконкурсних призначень:

1. руйнує базову архітектуру реформи;
2. нормалізує виняткові механізми;
3. формує різні підходи до статусу та кар’єрного просування прокурорів залежно від часу їх призначення (до та після липня 2025 року).

Після переходу до призначень на розсуд керівництва, відновлення конкурсних механізмів ускладнюється як з політичної, так і з адміністративної точки зору. Замислена як тимчасова процедура, вона може набути ознак стійкого регресу.

• Підрив незалежності прокуратури. Позаконкурсні призначення на посади вищого рівня підвищують інституційну залежність від суб’єкта призначення.

За відсутності прозорих процедур і професійної оцінки, прокурори можуть сприйматися як особисто лояльні призначенці, а не як незалежні процесуальні суб’єкти.

Це підвищує ризик того, що:

1. ключові посади в обласних прокуратурах та Офісі Генерального прокурора будуть заповнюватися особисто лояльними кандидатами;
2. неформальні вертикальні залежності замінюватимуть інституційні гарантії незалежності;
3. дискреція прокурора у чутливих провадженнях опосередковано визначатиметься кадровими очікуваннями.

• Ризик правової невизначеності та вибірковості. Відсутність чітких, прозорих критеріїв відбору серед кандидатів створює простір для вибіркових або непослідовних рішень.

Навіть якщо призначення формально відповідатимуть Закону № 4555-IX, відсутність: 1) відкритого переліку вакансій і посадових інструкцій, 2) механізмів рейтингової оцінки, 3) незалежної комісії — підриває передбачуваність і принцип рівного доступу до професії.

Це зумовлює:

1. поступове виправдовування несправедливого кар’єрного просування;
2. внутрішній поділ прокурорів на призначених за конкурсною та неконкурсною процедурою.

• Ризики для євроінтеграції та підтримки з боку ЄС. Меритократичне і прозоре призначення прокурорів безпосередньо пов’язане з виконанням Україною зобов’язань у межах Кластера 1 (Фундаментальні засади) у межах переговорної рамки ЄС. Крім того, цю проблему було відображено у звіті Європейської комісії в межах Пакета розширення 2025 року. Європейська Комісарка з питань розширення Марта Кос визначила вирішення відповідної проблеми одним із десяти ключових пріоритетів. Бенчмарки вступу України до ЄС у межах Кластера 1 підкреслили важливість вилучення положень, які дозволяють призначення та переведення прокурорів до обласних прокуратур та Офісу Генерального прокурора без конкурсу.

Збереження спрощених позаконкурсних практик:

1. суперечить зобов’язанням України щодо реформування в межах європейської інтеграції;
2. послаблює переговорну позицію України в оцінках верховенства права;
3. може вплинути на макрофінансову та технічну допомогу.

З огляду на те, що реформа прокуратури неодноразово згадувалася в оцінках Європейської комісії, відхилення на цьому етапі має стратегічні геополітичні наслідки.

Відновлення повноцінних конкурсних процедур призначення та переведення є не лише питанням процедурного вдосконалення, а й необхідною передумовою збереження незалежності, легітимності та підзвітності органів прокуратури.

Концентрація повноважень, коли керівництво одночасно призначає без конкурсу та впливає на ліквідацію чи реорганізацію посад, створює ризики зловживань і послаблює гарантії від свавільних рішень. У таких умовах відновлення повноцінних конкурсних процедур також слугує передумовою збереження незалежності та відповідності роботи інституції європейським стандартам.

Короткострокові (термінові законодавчі зміни):

• Якнайшвидше скасувати положення Закону № 4555-IX, які дозволяють призначення прокурорів до обласних прокуратур та Офісу Генерального прокурора без конкурсного відбору на підставі поданої заяви.

Конкурсні призначення мають бути відновлені як єдиний законний механізм доступу до вищих прокурорських посад. 

• Скасувати норму закону, яка дозволяє звільнення прокурорів у зв’язку з ліквідацією або реорганізацією органу прокуратури без належних гарантій захисту.

Коли один і той самий суб’єкт може фактично ліквідувати посаду, яку займає незалежний прокурор, а згодом створити нову посаду, на яку може бути призначена лояльна особа, це створює структурні умови для зловживань. Така модель суперечить принципам демократичного врядування, послаблює систему інституційних стримувань і противаг та ставить під загрозу незалежність прокуратури.

Середньострокові:

• Удосконалити та модернізувати конкурсний порядок переведення прокурорів із прокуратур нижчого рівня до прокуратур вищого рівня.

Відновлення конкурсу не повинно просто відтворювати модель, що існувала до запровадження воєнного стану, а має її посилити. Зокрема:

1. забезпечити чіткі, оприлюднені критерії оцінювання;
2. запровадити структуровану методологію оцінювання;
3. забезпечити щомісячне публічне звітування про наявні вакантні посади та відповідні посадові обов’язки, а також оголошення конкурсів серед прокурорів нижчого рівня для їх заміщення. 

Доручити Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів (КДКП) активно відновлювати та систематично проводити конкурсні процедури відбору для переведення на посади прокуратури вищого рівня. 

КДКП, у свою чергу, необхідно:

• ухвалити та оприлюднити детальну методологію оцінювання професійної компетентності, управлінських навичок (за наявності відповідної посади) та доброчесності;
• стандартизувати процедури співбесід;
• встановити передбачувані строки проведення регулярних конкурсів (раз на місяць або раз на три місяці).

Чітке розмежування повноважень щодо призначення та звільнення прокурорів, а також посилення інституційної ролі КДКП є необхідними для забезпечення незалежності та демократичної підзвітності. 

Інфобриф підготовлено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».

Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади ще у 2014 році передбачала досягнення оптимального розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування (далі — ОМС) та органами державної влади. Проте питання належного розмежування повноважень залишається невирішеним. Це зберігає надмірну централізацію державного управління, консервує неефективний розподіл влади між центральними органами та ОМС, підважує результати децентралізації й не відповідає європейським принципам публічного врядування. На практиці відсутність такого розмежування спричиняє конфлікти компетенцій, неефективне використання ресурсів і залежність місцевого самоврядування від «ручного» управління з центру.

• ухвалення закону щодо розмежування повноважень між ОМС та органами державної влади, між різними рівнями публічного управління за принципом децентралізації та субсидіарності вже у цьому році є умовою Плану для Ukraine Facility на 2024–2027 рр., що передбачає виділення Україні у 2026 році орієнтовно 7,2 млрд євро. Невиконання реформ формує ризик неотримання цих коштів;
• завершення реформи місцевого самоврядування до 31.12.2027 є індикатором виконання Дорожньої карти з питань реформи державного управління, що необхідно для вступу України до ЄС;
• хронічні конфлікти компетенцій між рівнями влади підважують інституційну спроможність органів публічного врядування.

Постановою КМУ № 1748 від 12.12.2025 оновлено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади у напрямі більш чіткої класифікації повноважень між рівнями публічного врядування та визначення функцій ОМС. Наступним етапом розв’язання проблеми розмежування та розподілу повноважень між ОМС, виконавчою владою та різними рівнями місцевого самоврядування має стати урядовий законопроєкт «Про засади розмежування та розподілу повноважень між рівнями публічного врядування» (№ 14412 від 30.01.2026), який пройшов перше читання 7 квітня 2026 року. КМУ визначає законопроєкт як рамковий: остаточне закріплення повноважень ОМС передбачається шляхом внесення змін до 158 законів та інших нормативно-правових актів. Окремо Уряд наголошує на потребі ухвалення спеціального законопроєкту щодо секторального розмежування компетенцій у сфері формування та реалізації політик на обласному, районному та базовому рівнях місцевого самоврядування. У Комітеті Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування наголошують на важливості оперативного ухвалення законопроєкту № 14412 за умови забезпечення його належної якості. Європейські партнери, послідовно підтримуючи ідею розмежування повноважень між рівнями органів публічного врядування та уточнення функцій ОМС відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування, оцінюють законопроєкт № 14412 як «важливий крок» у цьому напрямку. Водночас вони вказують на необхідність додаткового законодавчого врегулювання ролі публічного управління районного рівня, повноважень місцевих державних адміністрацій та усунення дублювання повноважень між різними рівнями публічного врядування. Представники громадянського суспільства загалом підтримують рамковий підхід законопроєкту № 14412, але наголошують на потребі максимально оперативно конкретизувати компетенції кожного рівня влади відповідно до підходів, закладених у постанові КМУ № 1748. 

Неузгодженість у правових підставах діяльності різних рівнів публічного врядування. Наявність у законопроєкті № 14412 норм, що суперечать Конституції України та європейському праву (визначення законом формату виконання ОМС власних функцій; уточнення не законом, а нормативно-правовим актом Уряду чи Президента переліку функцій ОМС; обмеження права ОМС на оскарження в суді рішень щодо власних повноважень, «договірні підстави» спільного здійснення повноважень або їх делегування), а також наявність у законопроєкті № 14412 розбіжностей із постановою КМУ № 1748 щодо класифікації повноважень органів публічного врядування (у разі якщо законопроєкт не буде доопрацьований до другого читання) формують ризики високої ймовірності визнання закону неконституційним (повністю або частково), формування суперечливої моделі публічного врядування, гальмування євроінтеграції.

Інституційний перекіс на користь виконавчої вертикалі. Законопроєкт № 14412 фактично допускає визначення функціоналу ОМС на підзаконному рівні (акти Президента та Кабінету Міністрів), що створює загрози порушення балансу гілок влади, зокрема обмеження компетенції Парламенту та місцевих рад. 

Ухвалення законопроєкту № 14412 без коригування концептуальних неузгодженостей сформує ризики юридичної невизначеності та інституційних конфліктів, створить підґрунтя як для подальшого посилення централізації управління з боку виконавчої влади, так і для нівелювання позитивних результатів реформи децентралізації, уповільнить виконання євроінтеграційних зобов’язань України.

Короткострокові.

Під час доопрацювання законопроєкту № 14412 до другого читання: 

• усунути дуальність правового тлумачення розмежування повноважень: синхронізувати термінологію та класифікацію повноважень між законопроєктом № 14412 та постановою КМУ № 1748, а також узгодити урядові рішення із законодавчими змінами у сфері розподілу повноважень між ОМС та державною владою;
• виключити підзаконне регулювання функцій ОМС: закріпити в ч. 1 ст. 3 законопроєкту, що визначення повноважень ОМС здійснюється виключно законами;
• забезпечити інституційну автономію ОМС (відповідно до ст. 4(2) Європейської хартії):

1. вилучити ч. 1 ст. 16 законопроєкту, яка дозволяє законом визначати способи та порядок реалізації ОМС власних повноважень (залишити громадам право самостійно обирати методи роботи в межах закону);
2. віднести інституційно-організаційні повноваження до власних функцій ОМС (ч. 3 ст. 6 законопроєкту);
3. розширити судовий захист на всі види повноважень ОМС (власні та делеговані), гарантувавши право оскарження будь-яких дій чи бездіяльності органів влади щодо компетенції громад (ч. 5 ст. 8 законопроєкту).

• привести законопроєкт у відповідність до європейських стандартів: виключити поняття «факультативні повноваження» (ст. 9 законопроєкту), оскільки воно:

1. не має аналогів у європейському праві;
2. створює юридичну невизначеність через відсутність в законопроєкті чіткого механізму їх фінансування;
3. запроваджує не передбачену чинним законодавством процедуру «договірного перерозподілу повноважень» між інститутами публічної влади (п. 2 ст. 9 законопроєкту).

Середньострокові. 

1.  провести функціональний аудит системи публічних повноважень;
2. розробити та законодавчо закріпити єдину модель класифікації повноважень;
3. унормувати ресурсне забезпечення реалізації ОМС делегованих повноважень;  
4. інституціоналізувати механізм контролю за дотриманням розподілу повноважень між ОМС та органами державної влади, між різними рівнями публічного управління. 

Інфобриф підготовлено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».

Кадрова статистика свідчить, що відсутність конкурсів протягом воєнного стану не розв’язала проблему дефіциту кадрів: кількість звільнених державних службовців стабільно перевищує кількість призначених, коефіцієнт вакансій зберігається на рівні 15–18%, а рівень плинності кадрів (18–25%) суттєво перевищує середньосвітовий показникКоефіцієнти розраховані на основі даних КСДС та дашборду щодо кількісного складу державних службовців в Україні. для урядового секторуIndustries with the Highest (and Lowest) Turnover Rates. LinkedIn data stories. (8,4%).

1. відновлення конкурсів є безпосередньою умовою Плану для Ukraine Facility, що передбачає отримання Україною 415 млн євроВисновки, пропозиції НАДС до законопроєкту № 13478-1 від 28.07.2025., а невиконання реформи створює ризик недоотримання цих коштів;
2. ухвалення відповідного закону та відновлення конкурсів вже цього року є індикаторами виконання Дорожньої карти з питань реформи державного управлінняСтратегічний результат 1 розділу «Державна служба та управління людськими ресурсами» Дорожньої карти з питань реформи державного управління., необхідної для вступу в ЄС;
3. відсутність конкурсів підвищує ризики ухвалення політично вмотивованих кадрових рішень і знижує професійну незалежність службовців;
4. тимчасові призначення стають «новою нормою», що занижує стандарти відбору кадрів та ускладнює повернення до конкурсної моделі.

Нині єдиною законодавчою ініціативою, спрямованою на відновлення конкурсів у період воєнного стану, є законопроєкт № 13478-1. Цей законопроєкт підтримує Уряд. А європейські партнериUkraine 2025 Report. European Commission. 2025. Р. 26–27; Ukraine 2024 Report. European Commission. 2024. Р. 26–27; Ukraine 2023 Report. European Commission. 2023. послідовно наголошуютьМоніторинговий звіт SIGMA «Державне управління в Україні: Оцінювання на відповідність Принципам державного управління». Програма SIGMA. Грудень 2023. С. 82–84. на необхідності відновлення конкурсів для забезпечення професійної державної служби в Україні. Представники громадського сектору також закликаютьЗвернення аналітичних центрів до Парламенту щодо держслужби. Facebook. 2025; Законопроєкт щодо відновлення проведення конкурсів на посади державної служби: чому так довго чекали й скільки ще? ЦППР. 2025; Бізнес-спільнота закликає відновити конкурси на посади державної служби. UCB-News. 2025. Парламент ухвалити законопроєкт.

1. Незавершена реформа оплати праці. Відновлення конкурсів без завершення реформи оплати праці створює ризики відтоку кадрівПро це свідчать дані анонімного анкетного опитування державних службовців, проведеного ЛЗІ у грудні 2025 року за сприяння Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, а також НАДС. з державної служби. Попри ухвалення Закону України № 4282 та очевидні позитивні зрушення, рівень оплати праці залишається одним із ключових демотиваційних чинників. Зберігаються значні диспропорції в оплаті праці між органами різної юрисдикції, а також між різними категоріями посад у межах одного органу. Рахункова палата України у своїх висновках також зазначає, що реформа не забезпечила повного втілення цілей щодо створення справедливої, прозорої та конкурентоспроможної системи оплати праціЗвіт Рахункової палати України про результати аудиту відповідності на тему «Реформування системи оплати праці у сфері державного управління», затверджений Рішенням Рахункової палати України від 28 жовтня 2025 року № 26-1..
2. Інституційна нестабільність. Часті зміни у системі центральних органів виконавчої влади (реорганізації, ліквідації, зміни повноважень) дестабілізують їхню діяльність, призводять до плинності кадрів, втрати інституційної пам’яті та зниження ефективності роботи.
3. Політична залежність вищого корпусу державної служби. Після перезавантаження влади у 2019 роціНа підставі Закону № 117-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади». державні секретарі міністерств і керівники центральних органів виконавчої влади (посади категорії «А») фактично залишаються залежними від політичних осіб. Процедури призначення та звільнення нівелюють зміст конкурсного відбору й створюють умови для рішень. політично вмотивованихПочинаючи з 29 вересня 2019 року (з дати набрання чинності Законом № 117-ІХ), Комісія має визначити не переможця конкурсу, а кандидатури на обіймання посад державної служби, які набрали найбільшу загальну кількість балів за результатами складання загального рейтингу кандидатів (не більше трьох на одну посаду), для вибору суб’єктом призначення або керівником державної служби переможця конкурсу. Практика частих змін державних секретарів (змінюються з призначенням нового міністра або навіть частіше) унеможливлює виконання ними ключової функціїНаприклад, за останні п’ять років державні секретарі Міністерства культури (в усіх варіаціях його найменування) з 2019 року змінювалися вже п’ять разів (Біденко А.І., Дуль Я.М., Лещук Ю.В., Куроченко О.І., Левчук В.Є.) і жоден не пропрацював повний п’ятирічний термін, передбачений законодавством (правда, в останнього ще є такий шанс). — забезпечення стабільності та наступності роботи міністерств. Законопроєкт № 13478-1 не усуває цих ризиків.

Відновлення конкурсних процедур на посади державної служби на меритократичній основі є вирішальним індикатором, за яким європейські партнери оцінюють здатність України виконувати зобовʼязання, повʼязані з членством в ЄС. Затримка цього процесу створює суттєві ризики для зближення з ЄС та недоотримання багатомільйонного фінансування в межах Плану для Ukraine Facility. 

Водночас конкурсні процедури не можуть виконати свою функцію в повному обсязі без завершення реформи оплати праці, зменшення політичного впливу на призначення та звільнення, а також забезпечення інституційної стабільності органів виконавчої влади. 

Короткострокові

Ухвалити законопроєкт № 13478-1 у першому читанні (взяти за основу).

Під час доопрацювання законопроєкту № 13478-1 до другого читання:

• уточнитиПро це свідчать дані анонімного анкетного опитування державних службовців, проведеного ЛЗІ у грудні 2025 року за сприяння Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, а також НАДС. статус державних службовців категорій «Б» і «В», призначених без конкурсу під час дії воєнного стану: дозволити їм продовжити службу без конкурсу на основі результатів оцінювання службової діяльності або поєднання критеріїв оцінювання та відпрацьованого часу.
• посилити суб’єктність Комісії з питань вищого корпусу державної служби та конкурсних комісій: 1) повернути їм право визначати одного переможця та наступного за рейтингом кандидата (резерв на 1 рік); 2) конкретизувати відповідальність за втручання в роботу комісій; 3) відновити порядок звільнення держслужбовців категорії «А» виключно за поданням Комісії з питань вищого корпусу державної служби (захист від політичних звільнень); 4) узгодити порядок визначення переможців на посади категорії «А» у законах України «Про центральні органи виконавчої влади» та «Про державну службу». 5) уніфікувати термінологію (узгодити текст законопроєкту із Кримінальним кодексом України та Законом № 4196-ІХЗакон України від 9 січня 2025 року № 4196-ІХ «Про особливості регулювання діяльності юридичних осіб окремих організаційно-правових форм у перехідний період та обʼєднань юридичних осіб». (щодо організаційних форм юридичних осіб); визначити поняття «гендерний баланс» у статті 2 Закону «Про державну службу».) 6) узгодити порядок формування Комісії з питань вищого корпусу із Конституцією України, враховуючи, що вона визначає вичерпний перелік повноважень Президента України і не передбачає його участі у формуванні цієї Комісії.

Середньострокові 

Завершити реформу оплати праці з урахуванням рекомендацій Рахункової палати.

Запровадити практику переформатування системи центральних органів виконавчої влади лише на підставі функціонального огляду всієї системи, визначення всіх альтернатив та обґрунтування пропонованих змін, зокрема ресурсного –– фінансового та кадрового.

Інфобриф підготовлено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».

У сфері внутрішньої (цивільної) безпеки держави існує низка загроз, які негативно впливають на безпеку людини, насамперед фізичну. Серед цих загроз, як і в будь-якому суспільстві, існує злочинність, яку неможливо викорінити чи подолати з огляду на те, що це негативне соціальне явище є прямим наслідком людської природи (поведінки). Проте злочинність як явище можна контролювати та мінімізувати в окремих сферах.

Рівень злочинності та її сприйняття (уявлення людей про безпеку) є предметом прямого впливу органів правопорядку, від результативності роботи яких залежить як безпека людини, так і її сприйняття безпеки. В цих умовах ефективність може підважуватися корупційними практиками всередині цих органів. І, якщо за наявності корупційних практик, загалом система може бути ефективною в питаннях контролю над злочинністю, то точно сприйняття злочинності потерпатиме від негативного іміджу органів правопорядку. І навпаки — намагання покращити свій імідж шляхом активної комунікації результатів роботи не обовʼязково матиме позитивні наслідки, особливо в частині реального контролю за злочинністю.

При цьому ставлення людей до системи протидії злочинності прямо залежить від двох обставин. З одного боку органи правопорядку повинні мати належну спроможність допомогти людині із її проблемою, тобто кримінально-правовим конфліктом (кримінальним правопорушенням), який її спіткав. А саме надати підтримку потерпілому, розслідувати кримінальне правопорушення, відновити справедливість шляхом притягнення винних до відповідальності і компенсації шкоди. З іншого — саме система правопорядку наділена найбільш інвазивними щодо прав і свобод людини інструментами, адже має законні повноваження із обмеження свободи, проведення обшуків чи вилучення майна тощо. Саме тут наявні випадки незаконного затримання, катування, фальсифікації доказів, корупції тощо.

Сьогодні в Україні доволі поширеними є нарікання як на першу, так і другу складову. Залежно від типу злочину (очевидно, що в насильницьких злочинах людина більше шукає захисту в органах правопорядку, водночас в майнових чи тим паче службових — набагато менше) люди по-різному оцінюють можливість органів правопорядку захистити їхні права, тобто гарантувати їм безпеку. Наприклад, у 2024 році 48% компаній відчули тиск з боку органів правопорядку чи регуляторних органівСтан та потреби бізнесу в Україні: результати дослідження у серпні 2024 року. Дослідження проведено Центром Розвитку Інновацій, Офісом з розвитку підприємництва та експорту, національним проєктом Дія.Бізнес, AdvanterGroup у співпраці з Міністерством економіки України, Міністерством фінансів України, Міністерством розвитку громад та територій України, Міністерством цифрової трансформації, Коаліцією бізнес-спільнот за модернізацію України. Період опитування: 20.08.2024–31.08.2024.. Адже в органах правопорядку існують зловживанням кримінально-правовими інструментами з метою тиску та отримання неправомірної вигоди. Відбувається це в межах штучно ініційованих кримінальних проваджень (проведення обшуків, вилучення та арешт майна). Як наслідок — це блокує діяльність підприємства, від чого страждає бізнес та його інвестори. Такі дії мають довгостроковий негативний вплив на українську економіку та обмежують її розвиток. Зокрема, іноземні інвестори часто називають саме проблеми з верховенством права серед причин, з яких вони не готові працювати на українському ринку.

Отже, громадяни шукають підтримки від системи правопорядку з метою захисту від протиправних посягань, що негативно впливають на їхню безпеку, при цьому очікують, що система правопорядку виконуватиме прямо покладені на них обовʼязки із належним забезпеченням прав і свобод людини, а не створюватиме нові протиправні діяння у сфері службових злочинів. Для цього система правопорядку має бути ефективною, зорієнтованою на потреби людей, насамперед потерпілих, і використовувати науково обґрунтовані підходи до прогнозування та протидії злочинності на системному рівні.

Саме тому реформа органів правопорядку полягає у виконанні цими структурами основного завдання — протидії злочинності, що негативно впливає на внутрішню безпеку людей в суспільстві. Йдеться про інституційну спроможність органів правопорядкуКонституція України вживає як термін «органи правопорядку» (ст. 131-1), так і «правоохоронні органи» (ст. 17). Галузеве законодавства використовує різну термінологію, яка потребує уніфікації. Першим кроком для цього може стати Закон України «Про органи правопорядку», ухвалення якого передбачене п. 1.1 Планом заходів з реалізації Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку на 2023–2027 роки. Під органами правопорядку, на наш погляд, необхідно розуміти органи, які наділені повноваженнями із 1) здійснення досудового розслідування кримінальних правопорушень; 2) повноваженнями зі здійснення оперативно-розшукової діяльності (в перспективі — кримінальної розвідки). При цьому термін «органи правопорядку» є видовим, а «правоохоронні органи» родовим, тобто ширшим за змістом і таким, що охоплює перший термін, який включає органи з атестованими працівниками, форменим одягом, правом носити зброю, які виконують контрольні функції безпекового характеру або такі, які прямо віднесені законом до правоохоронних органів. здійснювати запобігання і боротьбу зі злочинністю, насамперед організованою, яка завдає найбільшої шкоди інтересам суспільства.

У контексті європейської інтеграції Україна продовжує процес приведення свого законодавства до acquis communautaire ЄС, а також виконує рекомендації щодо політики розширення, які містяться у звітах про розширення (2023, 2024, 2025) Європейської комісії за Розділом 24 «Юстиція, свобода та безпека». Саме в цьому розділі основний акцент на організованій злочинності, кіберзлочинності, наркозлочинності, боротьбі з тероризмом та міжнародному співробітництву у цій сфері (Європол, Євроюст) та інші аспекти боротьби з серйозною злочинністю (serious crimes).

Крім того, мова йде не лише про інституційну спроможність органів правопорядку протидіяти злочинності, а й про інструменти щодо стратегічного запобігання злочинності та пріоритезацію ресурсів системи правопорядку у формі впровадження планової та послідовної кримінальної політикиДет. див.: Крапивін Є. Кримінальна політика і стратегічне планування в протидії злочинності: перспективи і до чого тут євроінтеграція. JustTalk, 12.11.2025.. Так, планується впровадження європейських механізмів оцінки загроз такої злочинності (SOCTASerious and Organised Crime Threat Assessment., IOCTAInternet Organised Crime Threat Assessment.), обмін інформацією з європейськими органами правопорядку (SIENA, SIENA-CT, співпраця з Європолом та Євроюстом), впровадження концепцій intelligence-led policing тощо. Мова йде про стратегічне планування у сфері протидії злочинності.

Крім інституційної спроможності та посилення аналітичної складової (стратегічне планування), йдеться і про перегляд кримінальних процесуальних повноважень та інфраструктури кримінальної юстиції. До першого можна віднести удосконалення інституту підслідності кримінальних правопорушень, удосконалення альтернативних заходів вирішення кримінально-правових конфліктів (наприклад, світовий досвід transactions), трансформацію інституту оперативно-розшукової діяльності в кримінальну розвідку, впровадження засад зловживання процесуальними правами тощо. До другого ж — впровадження системи відшкодування шкоди потерпілим від насильницьких злочинів, удосконалення системи гарантування безпеки учасників кримінального провадження, розширення інституту викривацтва до ширшого кола службових злочинів, як це передбачено Директивою ЄС тощо.

Отже, євроінтеграційні зобовʼязання України спрямовані на побудову більш ефективної системи правопорядку, яка орієнтуватиметься на послідовну та дієву кримінальну політику, пріоритезацію кримінальних проваджень, виділення ресурсів на протидію серйозній злочинності. А в центрі такої системи буде потерпілий та його потреби у відшкодуванні шкоди, не лише кримінальне переслідування правопорушника будь-якою ціною.

Реформа органів правопорядку полягає в трьох ключових напрямах:

1. посилення інституційної спроможності органів правопорядку у протидії серйозній злочинності;
2. удосконалення системи стратегічного планування у сфері протидії злочинності — впровадження системи кримінальної політики;
3. перегляд кримінальних процесуальних повноважень прокуратури та органів правопорядку й загалом інфраструктури системи кримінальної юстиції.

Основним документом у сфері реформування органів правопорядку є Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 рокиКомплексний стратегічний план реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки : Указ Президента України від 11.05.2023 № 273/2023. (КСП) та Урядовий План заходів, спрямованих на його виконанняПлан заходів, спрямованих на виконання Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки : розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.08.2024 № 792. (План заходів до КСП).

Окремі його положення відображені у Дорожній карті з питань верховенства права, затвердженій Кабінетом Міністрів України у травні 2025Деякі питання забезпечення переговорного процесу про вступ України до Європейського Союзу за кластером 1 «Основи процесу вступу до ЄС» : постанова Кабінету Міністрів України від 14.05.2025 № 475.. При цьому виконання КСП є одним із заходів Розділу 24 acquis ЄС.

Окремі заходи є в Плані для Ukraine FacilityПлан для Ukraine Facility. 2024–2027., Державній антикорупційній програмі на 2023–2025 роки (наразі НАЗК готує нову програму) та галузевих документах (Стратегія боротьби з організованою злочинністю, Стратегія розвитку прокуратури на 2025–2028 рокиПро затвердження Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки: Постанова Кабінету Міністрів України від 04.03.2023 р. № 220., Національній стратегії захисту прав дитини у сфері юстиції на період до 2028 року тощо).

Досягнення комплексної реформи органів правопорядку на євроінтеграційному шляху можливе лише за умови виконання всіх заходів, передбачених цими документами у сфері державної політики, адже вони стосуються одночасно змін до законодавства, розв’язання інституційних проблем, впровадження практик стратегічного планування тощо.

Натомість розв’язання окремих складових — чи то кадрових питань (впровадження конкурсних засад відбору тощо), чи то розширення повноважень, чи то інституційних практик — не матиме належного ефекту з огляду на несистемний та розрізнений характер таких реформ.

Ключові заходи щодо посилення інституційної спроможності органів правопорядку у протидії серйозній злочинності:

• ухвалення Закону України «Про органи правопорядку», який визначить «правову рамку» функціонування органів правопорядку, уніфікує їх статус та повноваження;
• впровадження меритократичних засад добору на керівні посади в органах правопорядку, включно з керівниками цих органів (Національна поліція, ДБР, НАБУ);
• реформування Служби безпеки України шляхом поступової втрати функцій досудового розслідування, що перетворить її на класичний контррозвідувальний орган;
• посилення інституційної спроможності аналітичних підрозділів органів правопорядку;
• посилення системи внутрішньої безпеки органів правопорядку та порядку проведення службових розслідувань і дисциплінарної процедури;
• посилення інституційної спроможності уповноважених підрозділів органів системи кримінальної юстиції, відповідальних за запобігання та виявлення корупції, надання їм повноваження для ефективного моніторингу та підтримки впровадження антикорупційних програм;
• удосконалення системи підзвітності і прозорості органів правопорядку.

Ключові заходи щодо удосконалення системи стратегічного планування у сфері протидії злочинності — впровадження системи кримінальної політики:

• впровадження системи стратегічного планування у сфері протидії злочинності — кримінальної політики, яка охоплюватиме як питання превенції, так і боротьби зі злочинністю;
• впровадження європейських інструментів стратегічного планування: Оцінка загроз серйозної злочинності — SOCTA, Оцінка загроз організованої злочинності в інтернеті — IOCTA;
• впровадження системи збору альтернативних даних, які складають знання про злочинність: crime survey, victimology survey тощо;
• удосконалення системи кримінальної статистики;
• впровадження документів кримінальної політики: 1) загальнонаціональних пріоритетів протидії злочинності (кримінальна політика довгострокового верхнього рівня строком на 5–10 років); 2) стратегічних пріоритетів органів правопорядку (кримінальна політика середньострокового рівня — річні плани); 3) пріоритетів в індивідуальних кримінальних провадженнях (кримінальна політика короткострокового рівня), які є частиною менеджменту (управління) в цій системі.

Ключові заходи щодо перегляду кримінальних процесуальних повноважень прокуратури та органів правопорядку й загалом інфраструктури системи кримінальної юстиції:

• удосконалення інституту підслідності як засобу визначення спеціалізації органів правопорядку;
• впровадження детективів в усіх органах правопорядку;
• впровадження спільної системи оцінювання детективів та інших залучених до розслідування кримінальних правопорушень осіб, яка орієнтована на якісні, а не лише кількісні показники;
• розширення дискреційних повноважень прокурора з метою реалізації заходів, передбачених кримінальною політикою;
• удосконалення альтернативних заходів вирішення кримінально-правових конфліктів (наприклад, світовий досвід transactions);
• впровадження у КПК України засади зловживання процесуальними правами;
• удосконалення системи гарантування безпеки учасників кримінального провадження;
• створення фонду відшкодування шкоди потерпілим від насильницьких злочинів;
• реформування системи судово-експертної діяльності у кримінальному провадженні;
• ухвалення Закону України «Про кримінальну розвідку», який трансформує інститут оперативно-розшукової діяльності через відмежування від кримінальної процесуальної, розвідувальної та контррозвідувальної діяльності;
• імплементація положень Конвенції про кіберзлочинність та ІІ додаткового протоколу до неї у повному обсязі, зокрема введення в КПК України поняття електронного (цифрового) доказу (за аналогією з ГПК України, ЦПК України, КАСУ), криміналізація кібернасильства тощо.

Лабораторія законодавчих ініціатив (ЛЗІ) — незалежний український аналітичний центр, який 25 років допомагає державі будувати сталі інституції і формувати evidence-based державну політику у різних сферах. 

Вища рада правосуддя — незалежний конституційний орган державної влади та суддівського врядування, який діє для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів.

До основних повноважень ВРП належить:

1. внесення подання Президенту України про призначення судді на посаду;  
2. забезпечення здійснення дисциплінарного провадження щодо судді;
3. надання згоди на затримання судді чи утримання його під вартою чи арештом;
4. ухвалення рішень про звільнення судді з посади, тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя, переведення судді з одного суду до іншого, а також здійснення інших повноваженьКонституція України, ст. 131; Про Вищу раду правосуддя: Закон України від 21.12.2016 № 1798-VІІІ, ст. 3. .

ВРП складається з 21 члена. З них: 

• 10 обирає з’їзд суддів України (з-поміж суддів чи суддів у відставці); 
• 2 призначає Президент України; 
• по 2 члени обирає Верховна Рада України, з’їзд адвокатів України, всеукраїнська конференція прокурорів, з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. Також до складу ВРП за посадою входить Голова Верховного Суду.

Члени ВРП обираються (призначаються) на 4 роки. Одна й та сама особа не може обіймати посаду члена ВРП два строки поспіль.

ВРП є повноважною за умови обрання (призначення) щонайменше 15 членів, серед яких більшість становлять судді (включаючи суддів у відставці), та складення ними присяги.

Станом на кінець листопада 2025 року до складу ВРП входить 17 членів, а 4 посади залишаються вакантними: 2 — за квотою з’їзду суддів України й 2 — за квотою з’їзду адвокатів України.

І хоча Закон України «Про Вищу раду правосуддя» (Закон) вимагає, щоб з’їзд суддів України, з’їзд адвокатів України, всеукраїнська конференція прокурорів, з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ з метою обрання членів ВРП проводилися не пізніше ніж за два місяці до дня закінчення строку повноважень відповідного члена ВРП, на практиці не всі суб’єкти обрання (призначення) дотримуються цієї вимоги.

У 2025 році ВРП понад пів року, починаючи з березня, працювала на межі кворуму — у складі 15 членів — через закінчення повноваженьТіньовий звіт до розділу 23 «Правосуддя та фундаментальні права» та розділу 24 «Юстиція, свобода та безпека» Звіту Європейської комісії щодо прогресу України в межах Пакета розширення Європейського Союзу у 2024 році, с. 26. двох членів за квотою з’їзду суддів України та незаповнення вакансій за квотами з’їзду суддів України, з’їзду адвокатів України та Президента України.

У жовтні 2025 року Президент призначив 2 членів ВРП за своєю квотою, конкурс на які тривав з листопада 2024 року. До цього ці посади були вакантними понад 3 роки. 

Представництво адвокатури у ВРП відсутнє вже майже 4 роки. Останній з’їзд адвокатів УкраїниВищий орган адвокатського самоврядування України, який скликається Радою адвокатів України не рідше одного разу на три роки. відбувся у лютому 2019 року, на якому було обрано 2 членів ВРП; вони достроково склали свої повноваження за власним бажанням у січні 2022 року.

У вересні 2022 року Рада адвокатів України прийняла рішення про скликання з’їзду адвокатів України та затвердила його порядок денний, до якого, зокрема, включилаРАУ ухвалила рішення про скликання Шостого з’їзду адвокатів України. Національна асоціація адвокатів України. 2022. питання призначення членів ВРП. Однак, за інформацією Національної асоціації адвокатів України, проведення з’їзду планується після завершення воєнного стану.

Відбір кандидатів до ВРП проводиться відповідно до вимог Закону на конкурсних засадах за критеріями професійної компетентності, етики та доброчесності. 

Для обрання члена ВРП з’їздом суддів України, з’їздом адвокатів України, з’їздом представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ або всеукраїнською конференцією прокурорів кандидат подає необхідні документи до ВРП не пізніше ніж за 30 днів до проведення відповідного з’їзду чи конференції.

Після завершення прийняття документів секретаріат ВРП надсилає їхні копії до Етичної радиЕтична рада утворюється з метою сприяння органам, що обирають (призначають) членів ВРП, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена ВРП критеріям професійної етики та доброчесності.. Етична рада, розглянувши подані документи та провівши співбесіди, надає органу, який скликає відповідний з’їзд або конференцію, висновок щодо відповідності кожного кандидата критеріям професійної етики та доброчесності, а також список кандидатів, рекомендованих для обрання на посаду члена ВРП. Список має містити таку кількість кандидатур, яка щонайменше вдвічі перевищує кількість вакантних посад членів ВРП.

При цьому, якщо рекомендованих кандидатів менше, ніж вимагає Закон, оголошується новий конкурсПро Вищу раду правосуддя: Закон України від 21.12.2016 № 1798-VІІІ, ч. 8 ст. 9. .

Тобто Закон вимагає, щоб Етична рада за результатами відбору формувала загальний список кандидатів, рекомендованих для обрання на посаду члена ВРП, кількість яких має бути щонайменше вдвічі більшою за кількість вакантних посад.

Для порівняння: під час відбору на зайняття вакантних посад до іншого ключового органу суддівського врядування — Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС), а також до Конституційного суду України (КСУ) — законодавець застосовує інший підхід.

Зокрема, Закон України «Про судоустрій та статус суддів» передбачаєПро судоустрій і статус суддів: Закон України від 02.06.2016 № 1402-VIII, ч. 5 ст. 95., що конкурсна комісія проводить добір кандидатів на посаду члена ВККС, які відповідають критеріям доброчесності та професійної компетентності, з розрахунку не менше 2 кандидатів на одну вакантну посаду.

Відповідно до Закону України «Про Конституційний суд України»Дорадча група експертів утворюється з метою сприяння суб’єктам призначення суддів КСУ в оцінюванні моральних якостей і рівня компетентності у сфері права кандидатів на посаду судді КСУ., якщо за результатами оцінювання Дорадчою групою експертів кількість кандидатів, які відповідають критеріям високих моральних якостей та визнаного рівня компетентності у сфері права, становить менше ніж 2 особи на одну вакантну посаду судді КСУ, оголошуєтьсяПро Конституційний Суд України: Закон України від 13.07.2017 № 2136-VIII, ст. 10–8. новий конкурсний відбір.

Таким чином, добір кандидатів на вакантні посади до ВККС і КСУ здійснюється з розрахунку не менше ніж 2 особи на кожну окрему вакантну посаду, без прив’язки до загальної кількості таких посад, на відміну від моделі формування списку кандидатів для ВРП.

Вимога Закону щодо формування загального списку кандидатів, рекомендованих Етичною радою для обрання на посаду члена ВРП, у кількості щонайменше вдвічі більшій за кількість вакантних посад, на практиці призводить до труднощів з її реалізацією. 

У цьому контексті показовою є ситуація з відбором кандидатів на 2 посади члена ВРП за квотою з’їзду суддів України, співбесіди з якими проводилися у лютому 2025 року. 

6 березня Етична рада повідомила, що завершила відбір і затвердила список кандидатів, рекомендованих для призначення. За результатами оцінювання 2 кандидатів визнано такими, що відповідають критеріям професійної етики та доброчесності, а 5 — такими, що не відповідають.

Однак у зв’язку з тим, що кількість рекомендованих кандидатів виявилася меншою, ніж передбачає Закон, виникла необхідність у проведенні нового конкурсу.

Тобто за чинної редакції частини 8 статті 9 Закону суб’єкт обрання (призначення) — зʼїзд суддів України — на підставі згаданого рішення Етичної ради не має можливості заповнити навіть одну вакантну посаду члена ВРП.

Варто зазначити, що за останні 11 років ВРП двічі припиняла свою діяльність. У наступні роки існує ризик повторної зупинки, оскільки для формування повного складу їй бракує майже чверті членів.

Крім того, у серпні 2026 року закінчуються повноваження 3 членів ВРП — за квотами з’їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ і Верховної Ради України. У січні 2027 року одночасно вакантними стануть 8 посад членів ВРП за квотою з’їзду суддів України. 

Ще однією проблемою у відборі членів ВРП є вкрай короткий строк, встановлений Законом, протягом якого Етична рада повинна провести відбір кандидатів. Цей процес включає розгляд поданих документів, результатів спеціальної перевірки та інформації з відкритих джерел, проведення співбесіди з відібраними кандидатами та формування списку кандидатів для рекомендації суб’єктам обрання (призначення) членів ВРП. На практиціТіньовий звіт до розділу 23 «Правосуддя та фундаментальні права» та розділу 24 «Юстиція, свобода та безпека» Звіту Європейської комісії щодо прогресу України в межах Пакета розширення Європейського Союзу у 2024 році, с. 25. Етична рада часто не встигає здійснити перевірку кандидатів в межах такого стислого строку.

Отже, недоліки у законодавчому регулюванні процедур відбору членів ВРП, незаповнення (несвоєчасне заповнення) вакантних посад окремими суб’єктами обрання (призначення), а також очікуване вивільнення значної кількості посад у 2026–2027 роках у сукупності створюють ризики повторного блокування діяльності ВРП.

Внести зміни до Закону України «Про Вищу раду правосуддя», передбачивши:

1. в абзаці другому частини 8 статті 9 — за аналогією з процедурами відбору кандидатів на вакантні посади до ВККС і КСУ — встановити, що список кандидатів, рекомендованих Етичною радою для обрання на посаду члена ВРП, має формуватися з розрахунку не менше двох кандидатів на одну вакантну посаду;
2. збільшення строків, наданих Етичній раді для проведення відбору кандидатів на посади члена ВРП, з метою забезпечення якісного та своєчасного оцінювання та уникнення затягування всієї процедури обрання (призначення) членів ВРП. 

Цей документ підготовлено за підтримки Швеції. Зміст документа є винятковою відповідальністю ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив» та не обов’язково відображає позицію Швеції.

Одним з індикаторів виконання Плану України (Ukraine Facility Plan), зокрема в частині реалізації реформи виконання судових рішень у розділі «Судова система», визначено набрання чинності законом щодо цифровізації виконавчого провадження. Сам План є підґрунтям для отримання фінансової підтримки від Європейського Союзу та основним інструментом відновлення та євроінтеграції. Строк виконання зазначеного індикатора ― ІІ квартал 2025 року. Виконавець ― Міністерство юстиції України.

Передбачається, що реалізація заходів, спрямованих на диджиталізацію процесів у сфері виконання судових рішень, матиме такі результати: 

• станом на IV квартал 2025 року — функціонує система збору даних про виконання судових рішень;
• станом на II квартал 2026 року — функціонує оновлена ІТ-система виконавчого провадження, яка полегшує виконавчий процес, відстеження активів боржників, блокування банківських рахунків і стягнення боргів.

Результатом реформи мають стати більш ефективні процедури примусового виконання судових рішень, що допоможе Україні покращити її міжнародну репутацію як надійної юрисдикції для ведення бізнесу. 

Проте через неприйняття у встановлений термін, зокрема цього закону, Україна недоотримала заплановане фінансування від Європейського Союзу.

4 листопада 2025 року Верховна Рада прийняла в першому читанні євроінтеграційний проєкт Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо спрощення виконавчого провадження через цифровізацію», реєстраційний № 14005 від 4 вересня 2025 року (законопроєкт № 14005), який наразі готується до розгляду Парламентом у другому читанні.

Після цього в медіа з’явилася низка публікацій, у яких стверджувалося, що законопроєкт № 14005 змінює порядок звернення стягнення на майно та може призвести до суттєвого звуження прав боржників, оскільки передбачає можливість позбавлення їх єдиного житла у разі наявності заборгованості за житлово-комунальні послуги.

У результаті аналізу законопроєкту № 14005 експерти Лабораторії законодавчих ініціатив сформулювали низку висновків:

Невиконання рішень національних судів залишається системною проблемою, на що, зокрема, вказують тіньові звіти, підготовленіТіньовий звіт до розділу 23 «Правосуддя та фундаментальні права» Звіту Європейської комісії щодо України прогресу України у 2023 році, с. 109; Тіньовий звіт до розділу 23 «Правосуддя та фундаментальні права» та розділу 24 «Юстиція, свобода та безпека» Звіту Європейської комісії щодо прогресу України в межах Пакета розширення Європейського Союзу у 2024 році, с. 157. для Єврокомісії коаліцією громадських організацій на чолі з Лабораторією законодавчих ініціатив.

Загальна сума боргів за виконавчими провадженнями у 2024 році склала 2,2 трлн грн. Понад 164 тис. нових боргів накопичили українці з грудня 2024 року до березня 2025 року. Органами Державної виконавчої служби та приватними виконавцями за виконавчими провадженнями у 2024 році стягнуто 25 млрд грн, що становить 1,2% від загальної суми, яку мали стягнути з боржників. Окрім цього, 6,5 млн виконавчих документів підлягало виконанню, з яких усього виконаноТіньовий звіт до розділу 23 «Правосуддя та фундаментальні права» та розділу 24 «Юстиція, свобода та безпека» Звіту Європейської комісії щодо прогресу України в межах Пакета розширення Європейського Союзу у 2024 році, с. 157. 1,9 млн.

Станом на 1 червня 2025 рокуУ зв’язку з тим, що Міністерство юстиції України не оприлюднює статистику виконання судових рішень у відкритому доступі, актуальніші дані відсутні. органами примусового виконання по всій країні фактично виконано понад 800 тис. виконавчих документів, за якими стягнуто більш як 6 млрд грн. Загалом на виконанні в Державної виконавчої служби на початок червня 2025 року перебувалоТіньовий звіт до розділу 23 «Правосуддя та фундаментальні права» та розділу 24 «Юстиція, свобода та безпека» Звіту Європейської комісії щодо прогресу України в межах Пакета розширення Європейського Союзу у 2024 році, с. 157. більш як 4 млн документів на суму понад 1,5 трлн грн.

Уряд для подолання зазначеної проблеми у січні 2025 року продовжив строк реалізації прийнятої у вересні 2020 року Національної стратегії розв’язання проблеми невиконання рішень судів, боржниками за якими є державний орган або державне підприємство, установа, організація ― до 2027 року та затвердив План Заходів щодо її реалізації.

Згідно з цим документом серед основних причин невиконання судових рішень визначено недостатній рівень автоматизації процесу виконавчого провадження, а також відсутність єдиної системи електронної взаємодії між реєстрами судових рішень та автоматизованою системою виконавчих проваджень, документів для забезпечення аналізу і збору інформації про виконання судових рішень.

Метою законопроєкту № 14005, зазначеною в пояснювальній записці до нього, є забезпечення виконання судових рішень і рішень інших органів (посадових осіб) шляхом цифровізації деяких етапів виконавчого провадження, оптимізації його стадій та строків вчинення виконавчих дій.

Запропоновані цим законопроєктом зміни, на думку його авторів ― групи народних депутатів (Мотовиловець А. В. та інші), сприятимуть оптимізації стадій виконавчого провадження, строків вчинення виконавчих дій та підвищенню ефективності виконавчого провадження.

Внести зміни до законів України «Про дорожній рух», «Про нотаріат», «Про банки і банківську діяльність», «Про депозитарну систему України», «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань», «Про виконавче провадження» (Закон), «Про ринки капіталу та організовані товарні ринки», «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування», через які: 

Розширити функціональні можливості автоматизованої системи виконавчого провадження, яка має забезпечити автоматизацію процесів діяльності органів державної виконавчої служби, приватних виконавців та здійснення виконавчого провадження. Зокрема, система має надати сторонам виконавчого провадження доступ до інформації та документів виконавчого провадження, а також можливість надсилати відповідні документи в електронній формі. 

Також система має забезпечити електронну взаємодію органів державної виконавчої служби, приватних виконавців із державними органами, банками, іншими фінансовими установами, небанківськими надавачами платіжних послуг, емітентами електронних грошей. Виконавці отримають доступ до інформації про боржників, їхнє майно, доходи та кошти (включно з електронними грішми), зокрема до конфіденційної інформації, що міститься в державних електронних базах даних, реєстрах та інших автоматизованих інформаційних системах.

У зв’язку з цим стурбованість викликає пропозиція надати виконавцям необмежений доступ до невизначеного кола інформації про боржників, зокрема до конфіденційних даних. 

Зазначене суперечить Конституції та законам УкраїниСт. 32 Конституції України, ст. 11 Закону України «Про інформацію», ст. 6 Закону України «Про захист персональних даних»., згідно з якими збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди не допускаються, крім випадків, прямо визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та захисту прав людини. До конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоровʼя, а також адреса, дата і місце народження. Крім того, вказане положення законопроєкту не відповідає міжнародно-правовим актам, зокрема ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Отже, законопроєкт створює ризики надмірного втручання виконавців у сферу персональних даних боржників та потенційного порушення їхнього права на захист цих даних. 

Надання виконавцям доступу до інформації, яка міститься в державних електронних базах даних та реєстрах, потенційно здатне значно прискорити процеси виконавчого провадження та підвищити їх прозорість. Водночас законопроєкт не визначає конкретного переліку електронних баз даних та реєстрів, до яких планується надати такий доступ, а також не конкретизує види даних або інформації про їх наявність чи відсутність, які запитуватимуть виконавці. 

Неврегульованість цього питання створює правову невизначеність щодо меж доступу до інформації.

Законопроєктом також пропонується запровадити автоматичне зняття арешту з рахунків боржника після повного погашення заборгованості без необхідності додаткового звернення до виконавця. Так, у разі надходження на відповідний рахунок органу державної виконавчої служби, приватного виконавця коштів в достатньому обсязі для задоволення вимог стягувача, сплати виконавчого збору, витрат виконавчого провадження, штрафів та основної винагороди приватного виконавця автоматизована система виконавчого провадження формуватиме повідомлення, яке буде підставою для виключення відомостей про боржника з Єдиного реєстру боржників (ЄРБ) та зняття арешту з коштів, електронних грошей боржника і цінних паперів в електронній формі. 

Це повідомлення у день формування надсилатиметься банкам, іншим фінансовим установам, небанківським надавачам платіжних послуг, емітентам електронних грошей, депозитарним установам для зняття арешту з відповідних активів боржника.

Зазначене нововведення, на думку Міністерства юстиції України, має значно спростити процедуру для боржників та знизити навантаження на виконавчу службу.

Водночас автоматичне формування таких повідомлень здійснюватиметься не у всіх випадках з огляду на те, що категорії стягнення виконавчих документів, за якими вони генеруватимуться, пропонується додатково визначити у підзаконному акті Міністерства юстиції України. 

При цьому законопроєкт не передбачає автоматичного зняття арешту з рухомого та нерухомого майна.

Забезпечити електронну взаємодію ЄРБ, який є складником автоматизованої системи виконавчого провадження, з іншими електронними базами даних та реєстрами.

ЄРБ функціонує з січня 2017 року та є систематизованою базою даних про боржників, розміщеною у відкритому доступі на офіційному сайті Мінʼюсту, де можна перевірити інформацію про невиконані майнові зобов’язання боржників.

Розширити перелік підстав для внесення та виключення відомостей про боржника з ЄРБ.

Законопроєкт розширює підстави включення відомостей про боржника до ЄРБ. Зокрема, відомості вноситимуться одночасно з винесенням постанови про: 

• відкриття виконавчого провадження (вже передбачено чинним Законом);
• поновлення або відновлення виконавчого провадження; 
• скасування постанов або інших документів, які були підставою для виключення відомостей про боржника з реєстру; 
• накладення на боржника штрафу за рішенням немайнового характеру (чинним Законом передбачено лише щодо рішень про встановлення побачення з дитиною та про усунення перешкод у побаченні з дитиною); 
• внесення відомостей про боржника до реєстру за рішенням про стягнення періодичних платежів (аліментів), якщо розмір заборгованості перевищує суму відповідних платежів за три місяці (вже передбачено чинним Законом).

Окрім чинних підстав виключення боржників з ЄРБ, які передбачають винесення постанов про: повернення виконавчого документа стягувачу; закінчення виконавчого провадження; скасування примусових заходів за виконавчим документом про стягнення періодичних платежів у день встановлення факту відсутності заборгованості, а також винесення постанови, передбаченої частиною четвертою статті 40 Закону, законопроєкт пропонує додатково включити такі підстави: 

• формування автоматичного повідомлення про погашення заборгованості;
• винесення постанови про скасування постанов, на підставі яких внесено відомості про боржника до реєстру; 
• на підставі судового рішення.

Запровадити додаткові обмеження прав боржників щодо розпорядження власним майном.

У разі ухвалення законопроєкту для власників майна, відомості про яких наявні в ЄРБ, діятимуть такі обмеження: 

• відмова у вчиненні реєстраційних дій щодо транспортного засобу

Територіальні органи Міністерства внутрішніх справ України, органи, які здійснюють відомчу реєстрацію транспортних засобів, так само як і за чинним законодавством, будуть зобов’язані відмовити боржнику у перереєстрації або знятті транспортного засобу з обліку.

Водночас законопроєкт передбачає винятки. Відмова не застосовуватиметься у таких випадках: якщо перереєстрація не пов’язана з відчуженням транспортного засобу; придбання транспортного засобу або його отримання в рахунок погашення боргу; придбання транспортного засобу в порядку, визначеному статтею 30 Закону України «Про забезпечення вимог кредиторів та реєстрацію обтяжень»; безоплатної передачі конфіскованого транспортного засобу.

• відмова у вчиненні дій щодо майна боржника

Державні органи, органи місцевого самоврядування, нотаріуси та інші суб’єкти, які здійснюють владні функції, а також інвестиційні фірми зобов’язані будуть відмовляти боржнику у вчиненні дій щодо відчуження або застави належного йому майна.

Винятки: майно передано стягувачу; безоплатна передача конфіскованого майна; вчинення правочину, що передбачає набуття права власності на майно іпотекодержателем, заставодержателем або третьою особою за правочином, що укладається іпотекодержателем, заставодержателем.

• відмова у вчиненні нотаріальних дій

Нотаріуси та посадові особи, уповноважені на вчинення нотаріальних дій, відмовлятимуть у їх вчиненні не лише щодо відчуження майна (як це передбачено чинним законодавством), але й у разі передачі такого майна в заставу (іпотеку).

• відмова в державній реєстрації прав

Крім уже чинної заборони на державну реєстрацію права власності на підставі правочину щодо відчуження майна особою-боржником, законопроєктом пропонується, за окремими винятками, додатково заборонити боржнику в державній реєстрації:  

1. спеціального майнового праваРізновид майнового права, яке полягає у володінні і розпорядженні об’єктом незавершеного будівництва, майбутнім об’єктом нерухомості. на підставі правочину щодо його відчуження;
2. іпотеки щодо нерухомого майна, об’єкта незавершеного будівництва, майбутнього об’єкта нерухомості, власником якого чи власником спеціального майнового права якого є особа-боржник.

• обмеження щодо відчуження прав на цінні папери та прав за цінними паперами.

Боржник не зможе відчужувати свої права на цінні папери та права за цінними паперами в паперовій формі. Так само не допускатиметься відчуження прав на цінні папери та прав за цінними паперами в електронній формі, якщо в системі депозитарного обліку цінних паперів зазначено про обмеження їх обігу.

Залишити без змін існуючий порядок звернення стягнення на кошти та інше майно боржника.

Як і за чинним законодавством, у першу чергу стягнення буде звертатися на кошти, електронні гроші, інші цінності боржника, які знаходяться на рахунках, електронних гаманцях та на зберіганні у банках та інших фінансових установах, небанківських надавачів платіжних послуг, емітентів електронних грошей.

Якщо цих коштів чи інших цінностей недостатньо, стягнення звертатиметься на інше належне боржнику майно, готівкові кошти, крім майна, на яке згідно із законом не може бути накладено стягнення. 

Боржник може запропонувати, які види майна чи предмети необхідно реалізувати першочергово, але остаточне рішення приймає виконавець.

Стягнення здійснюватиметься в розмірі, необхідному для виконання за виконавчим документом, з урахуванням стягнення виконавчого збору, витрат виконавчого провадження, штрафів, накладених на боржника під час виконавчого провадження, основної винагороди приватного виконавця.

Накладення арешту на кошти та інші цінності боржника, які знаходяться на рахунках у банках, інших фінансових установах або на електронні гроші, які зберігаються на електронних гаманцях, здійснюватиметься виконавцем не пізніше наступного робочого дня після їх виявлення шляхом винесення відповідної постанови. Арешт буде накладатися у розмірі суми стягнення з урахуванням виконавчого збору, витрат виконавчого провадження, штрафів та основної винагороди приватного виконавця.

Законопроєкт також дублює чинну норму, за якою забороняється звернення стягнення на єдине житло боржника та земельну ділянку, на якій воно розташоване, якщо сума боргу, що підлягає стягненню за виконавчим провадженням, не перевищує 20 розмірів мінімальної заробітної плати (станом на 2025 рік — 160 тис. грн). У такому випадку виконавець повинен вживати заходів для погашення боргу за рахунок іншого майна боржника (частина сьома статті 48 Закону).

Інших положень, які б дозволяли позбавляти боржника його єдиного житла, законопроєкт не містить. 

Тобто законопроєкт не розширює можливості для позбавлення боржників їхнього єдиного житла та земельної ділянки, на якій воно розташоване. Звернення стягнення спрямовано насамперед на кошти та інше майно боржника. Єдине житло та земельна ділянка під ним може стати предметом стягнення лише у випадках, уже передбачених законодавством — за наявності заборгованості, яка станом на 2025 рік перевищує 160 тис. грн, та за умови дотримання встановленої черговості звернення стягнення.

Законопроєкт також не змінює існуючий порядок щодо того, як визначається вартість майна боржника, як проводиться його оцінка, як і де воно зберігається, та як реалізовується майно, на яке звернено стягнення.

Змінити термінологію.

Законопроєкт пропонує в Законі у більшості випадків замінити термін «арешт майна» на термін «звернення стягнення на майно».

При цьому, визначається, що звернення стягнення на майно боржника полягає в його виявленні, описі та арешті, вилученні (списанні коштів з рахунків) та примусовій реалізації (пред’явленні електронних грошей до погашення в обмін на кошти, які перераховуються на відповідний рахунок органу державної виконавчої служби, приватного виконавця).

Таким чином, поняття «звернення стягнення на майно» є ширшим, оскільки включає декілька етапів, зокрема і арешт майна. 

Водночас в тексті законопроєкту ці поняття неодноразово вживаються поруч («звернення стягнення та накладення арешту») або паралельно застосовуються окремі складники звернення стягнення. Наприклад, передбачається, що виконавець під час здійснення виконавчого провадження має право «звертати стягнення на майно боржника, опечатувати, вилучати, передавати таке майно на зберігання та реалізовувати його».

Прикладом некоректної зміни термінології, на нашу думку, є запропонована редакція статті 58 Закону, яка в чинній редакції визначає порядок зберігання майна, на яке накладено арешт. Так, майно, на яке накладено арешт, передається на зберігання боржникові або іншим особам, що призначені виконавцем у постанові про опис та арешт майна боржника, під розписку. Натомість законопроєкт пропонує зберігати майно, на яке звернено стягнення. Однак термін «майно, на яке звернено стягнення» у розумінні законопроєкту охоплює не лише виявлення, опис та арешт, а й подальші стадії вилучення та примусову реалізацію майна. Тобто фактично йдеться про майно, до якого вже застосовано всю процедуру звернення стягнення, а не тільки арешт.

Водночас в частині п’ятій нової редакції статті 56 Закону зазначається, що виконавець під час здійснення опису та арешту майна може, зокрема, передати майно на зберігання іншим особам, про що зазначає в постанові про опис та арешт майна боржника. 

З огляду на наведене некоректною видається і запропонована нова назва статті 61 Закону ― «Реалізація майна, на яке звернено стягнення». Таке змішування термінів створює правову невизначеність, ускладнює розуміння норм та може призвести до проблем із їх подальшим практичним застосуванням.

Варто зазначити, що законопроєкт № 14005 не є першою спробою реформування примусового виконання судових рішень та впровадження цифровізації у сфері виконавчого провадження. 

Редакція законопроєкту № 14005, прийнята у першому читанні, є майже ідентичною до урядового законопроєкту № 9363 від 7 червня 2023 року, який був прийнятий за основу в листопаді 2024 року, однак у серпні 2025 року за результатами розгляду в другому читанні відхилений Парламентом та знятий з розгляду. Цей проєкт зазнав певної критикиТіньовий звіт до розділу 23 «Правосуддя та фундаментальні права» та розділу 24 «Юстиція, свобода та безпека» Звіту Європейської комісії щодо прогресу України в межах Пакета розширення Європейського Союзу у 2024 році, с. 161. з боку Асоціації приватних виконавців України.

Окрім цього, питання цифровізації виконавчого провадження, поряд з іншими, були також передбачені в законопроєкті № 5660 від 14 червня 2021 року, який після прийняття у першому читанні так і не розглянуто Парламентом у другому. Зазначений законопроєкт з огляду на його новели та можливий позитивний вплив на виконання судових рішень підтримувалиТіньовий звіт до розділу 23 «Правосуддя та фундаментальні права» та розділу 24 «Юстиція, свобода та безпека» Звіту Європейської комісії щодо прогресу України в межах Пакета розширення Європейського Союзу у 2024 році, с. 159. Комітет Верховної Ради України з питань правової політики, Асоціація приватних виконавців України, Міжнародний союз судових виконавців (UIHJ).

1. Доопрацювати законопроєкт № 14005 з урахуванням положень попередніх законопроєктів (№ 5660, № 9363) і висловлених до них зауважень з метою уніфікації підходів та формування цілісної державної політики у сфері виконання судових рішень, яка враховуватиме позиції як Асоціації приватних виконавців України, так і Міністерства юстиції України.
2. Доопрацювати положення законопроєкту № 14005, які передбачають необмежений доступ виконавців до невизначеного кола інформації про боржників з реєстрів та баз даних, зокрема до конфіденційної інформації, з метою приведення їх у відповідність до Конституції України, законів України та міжнародно-правових актів.
3. Визначити вичерпний перелік електронних баз даних та реєстрів, до яких планується надати доступ виконавцям та конкретизувати перелік даних або інформації про їх наявність чи відсутність у відповідних базах даних та реєстрах, що запитуватиметься виконавцями в межах виконавчого провадження.
4. Забезпечити в межах цифровізації судової влади електронну взаємодію ЄРБ з модулями Єдиної судової інформаційно-комунікаційної системи.
5. Узгодити термінологію законопроєкту № 14005 з метою усунення правової невизначеності та забезпечення єдності правозастосування.
6. Розглянути можливість запровадження механізмів стимулювання боржників до добровільного виконання судових рішень зобов’язального характеру.
7. Передбачити ефективний адміністративний механізм оскарження рішень, дій чи бездіяльності виконавців у разі наявності помилок, зокрема технічних, в ЄРБ, з огляду на наявні обмеження прав осіб у розпорядженні майном.

Цей документ підготовлено за підтримки Швеції. Зміст документа є винятковою відповідальністю ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив» та не обов’язково відображає позицію Швеції.

У функціонуванні державної служби умовно можна виокремити два взаємопов’язані аспекти:

• роль державної служби в суспільстві — практична реалізація завдань і функцій держави;
• процеси управління державною службою — сукупність механізмів, що визначають умови, в яких працюють державні службовці.

Кадровий потенціал державної служби, умови праці, а також організаційна архітектура системи органів державної влади безпосередньо впливають на якість виконання функцій держави та визначають, якою буде роль державної служби. Це означає, що такий кадровий потенціал може ставати:

1. рушієм якісних змін — коли державні службовці володіють необхідними знаннями, досвідом, здатністю впроваджувати нові політики, цифрові рішення, європейські підходи до врядування, а організаційна архітектура органів державної влади відповідає потребам конкретних сфер державної політики. У такому випадку чітко визначено компетенції кожного органу, налагоджені вертикальні та горизонтальні зв’язки між ними, забезпечується сталість і правонаступництво за обґрунтованої трансформації інституційної структури;
2. чинником стагнації — коли державні службовці стикаються з браком мотивації, політичним тиском, нерелевантною оплатою праці, обмеженими можливостями для професійного розвитку, високою плинністю кадрів чи корупційними ризиками. За таких умов організаційна архітектура державного управління часто є фрагментованою, не відповідає актуальним викликам, має розмиту компетенцію між органами, дублювання функцій або, навпаки, прогалини у відповідальності.

Якість виконання функцій держави безпосередньо залежить від якості організації та функціонування самої державної служби, рівня професійної підготовки, мотивації та підтримки державних службовців. Функції держави визначають вимоги до державної служби — її кадрового складу, структури, професійних стандартів і принципів управління. Управління державною службою, зі свого боку, має гнучко реагувати на зміни у функціях держави, щоб забезпечити їх ефективну реалізацію. 

Отже, між цими аспектами існує взаємозалежність, що має враховуватися у процесах реформування публічного управління. 

На формування нинішнього кадрового складу державної служби вплинули три основних чинники:

Транзит влади та організаційно-функціональні зміни (2019 рік)

Після президентських та дострокових парламентських виборів 2019 року в Україні відбулася глибока зміна політичного керівництва на всіх рівнях. Це спричинило турбулентністьПостанова Кабінету Міністрів України від 02.09.2019 № 829 поклала початок турбулентності системи центральних органів виконавчої влади. у системі центральних органів виконавчої влади (далі — ЦОВВ), у схемі спрямування і координації ЦОВВ, перерозподіл компетенції та відповідні зміни в апараті міністерств. До законодавства про державну службу були внесені зміни, які спростили як процедуру вступу, так і звільненняЗакон України від 19.09.2019 № 117-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» (набрав чинності з 25.09.2019). з державної служби. Стало можливим укладення контракту про проходження державної служби (категорії посад «Б» і «В») без проведення конкурсу, впроваджено механізм політично невмотивованого звільнення з вищих посад державної служби, а також знівельовано конкурсні процедури на ці посади. Такі кардинальні зміниСтатистичні дані КСДС за 2019 рік відсутні на вебсайті НАДС, проте дані КСДС за І квартал 2020 року засвідчують рух кадрів, пов’язаний з реорганізацією органів, зокрема кількість вакантних посад за підсумками І кварталу 2020 року становила 29428 (73 — категорії «А», 7460 — категорії «Б», 21895 — категорії «В»), кількість звільнених — 11 826 (14 — категорії «А», 3011 — категорії «Б», 8801 — категорії «В»), кількість призначених — 9181 (20 — категорії «А», 2165 — категорії «Б», 6996 — категорії «В»). Міжвідомчі міграції у І кварталі 2020 року охопили 5421 особу, призначену на посади за переведенням (8 — категорії «А», 1243 — категорії «Б», 4170 — категорії «В»). посилили рух кадрів.

Нове політичне керівництво держави створило правові підстави для набору нової, лояльної до себе команди. Водночас спрощення умов проведення конкурсу на посади державної служби засвідчило відсутність достатньої кількості кваліфікованих претендентів на посади державної служби, які бажали та мали змогу пройти всі етапи конкурсу, передбачені законодавством про державну службу до спрощення процедури.

Пандемія COVID-19 (2020–2021 роки)

У відповідь на пандемію COVID-19 Уряд запровадив карантинні заходи, а Законом № 117-ІХ конкурси на державну службу були зупиненіЗгідно з пунктом 8 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України від 13.04.2020 № 553-IX «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» установлено, що тимчасово, на період дії карантину та протягом 30 днів з дня його скасування, зупиняється дія положень Закону України «Про державну службу» та Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» щодо проведення конкурсів на посади державної служби та призначення на посади державної служби за результатами конкурсу.. Уряд визначив механізм альтернативного добору кадрів у виняткових випадках, пов’язаних з виконанням функцій державних органів на період карантину, через співбесіди з уповноваженими особами, включно з дистанційним форматом (відеоконференції). Призначення здійснювалися за контрактом, строк дії якого обмежувався двома місяцями після скасування карантину. На державну службу масово призначалися люди без досвідуНа посади державної служби призначено 8281 особа без досвіду роботи, найбільша кількість у І кварталі до скасування карантину — 2441. державної служби.

У лютому 2021 року згідно із Законом № 1285-ІХ конкурси на посади державної служби мали відновитися у серпні того ж рокуЗгідно із Законом України від 23.02.2021 № 1285-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби» (набрав чинності 06.03.2021) установлено, що: 1) конкурси на посади, що обіймають особи, з якими були укладені контракти про проходження державної служби на період дії карантину, оголошуються протягом 6 місяців з дня набрання чинності цим Законом відповідно до черговості укладення контрактів про проходження державної служби на відповідні посади; 2) контракти про проходження державної служби на період дії карантину діють до призначення на посаду державної служби особи за результатами конкурсу, але не більше дев’яти місяців з дня набрання чинності цим Законом. з можливістю продовження дії вже укладених на період карантину контрактів до 9 місяців після набуття чинності законом. Уряд доручив міністерствам обмежити строк дії укладених контрактів на проходження державної служби та оголосити конкурси. Це частково відновило меритократичний підхід до формування державної служби (принаймні були узаконені попередні призначення без проведення конкурсу), хоча й залишило певні винятки, зокрема щодо продовження дії контрактів та, відповідно, перебування на посаді державних службовців, призначених поза конкурсним відбором. 

Загалом спрощення процедури проведення конкурсів після транзиту влади та зупинення конкурсів на період карантину дозволило «завести» в міністерства нових людей, лояльних до нового політичного керівництва, а також без ускладнень конкурсної процедури сформувати апарат новоутворених міністерств.

Повномасштабна агресія росії проти України (з 2022 року)

Введення воєнного стану в Україні кардинально вплинуло й на функціонування державної служби. Закон № 2259-IX визначив особливості діяльності органів державної влади, зокрема й щодо призначення на посади без конкурсного відбору. Умови війни також зумовили суттєві фінансові обмеження для центральних і місцевих органів виконавчої владиВідповідно до постанов КМУ від 10.03.2022 № 245 та від 01.04.2022 № 401 скорочено видатки та кредитування загального фонду державного бюджету, передбачені центральним і місцевим органам виконавчої влади., що додатково ускладнило стабільність системи державної служби.

У перші місяці війни відбувся значний відтік кадрівУ 2022 році з державної служби звільнилися 30440 осіб, у 2023 — 40193, у 2024 — 37673, за пів року 2025 — 19049 осіб. з державної служби. Фактичний набір на посади державної служби з початку введення воєнного стану розпочався лише з червня 2022 року в умовах бюджетних обмежень та без проведення конкурсуЗгідно з даними КСДС станом на 15.05.2022 призначення на посади не відбувалося, натомість відбувався відтік кадрів. Так, з початку 2022 року звільнився 5971 державний службовець, з них з 15.04.2022 — 901 особа. Відтік кадрів перевищив призначення на посади у 2022 році на 3674 особи. У 2023 році ця тенденція збереглася..

Призначення на посади без проведення конкурсу під час дії воєнного стану в умовах дефіциту працівників на державній службі (через мобілізацію, тимчасове переселення, зокрема за кордон, з подальшим звільненням) негативно вплинуло на якісний склад державної служби, оскільки на державну службу без конкурсів були залучені люди без досвіду, яким ще треба було увійти в курс справи та зрозуміти відмінності між роботою у приватному секторі та на державній службі. Водночас це дало змогу втримати державний апарат і продовжити роботу в умовах війни. 

Професійна державна служба в Україні стикається з низкою системних проблем, які охоплюють різні аспекти її функціонування та обмежують потенціал щодо формування політики на основі фактів і здійснення належного моніторингу її реалізації, зокрема:

• часті зміни у системі центральних органів виконавчої влади (реорганізації, ліквідації, зміни повноважень, схеми спрямування та координації), які дестабілізують їхню діяльність. Прямим ефектом таких змін є плинність кадрів, втрата продуктивності, інституційної пам’яті та спад динаміки роботи;
• порушення принципу меритократії під час добору державних службовців через скасування конкурсних процедур на період дії воєнного стану;
• відсутність єдиної методики оцінювання придатності кандидатів на посади державної служби в умовах воєнного стану (оцінювання здійснюється на розсуд кожного органу);
• відсутність чітких законодавчих гарантій захисту від політично вмотивованих звільнень;
• нерозвинутий HR-інструмент адаптації, що допомагає новопризначеним працівникам (або тим, хто повертається після тривалої перерви) розкрити професійний та особистий потенціал і ефективно соціалізуватися в колективі;
• оцінювання результатів діяльності державних службовців має дещо формальний характер, зокрема й через те, що не створює можливостей для кар’єрного зростання, — а отже, не стимулює й професійний розвиток.

Моніторинговий звіт Програми SIGMA за 2023 рік акцентував на більшості цих системних викликів. Упродовж 2023–2024 років Європейська Комісія неодноразово наголошувала на ключових проблемах функціонування державної служби в Україні: недотримання принципу добору на основі заслуг, недостатній розвиток системи управління людськими ресурсами, неефективне регулювання оплати праці державних службовців. У відповідь на ці виклики в Плані для Ukraine Facility на 2024–2027 роки (в межах Компонента І) визначено пріоритетний порядок денний реформ у зазначених напрямах, що мають стати основою для подальшого вдосконалення системи державного управління в Україні.

Дорожня карта з питань реформи державного управління також передбачає низку заходів для досягнення стратегічних результатів за напрямами «Державна служба та управління людськими ресурсами» та «Підзвітність», націлених на розбудову спроможної, професійної та вмотивованої державної служби, оптимізацію організаційних структур і посилення підзвітності.

Стратегія реформування державного управління на 2022–2025 роки (далі — Стратегія) фокусується на досягненні трьох ключових результатів реформи, зокрема й на формуванні системи професійної та політично нейтральної публічної служби, орієнтованої на захист інтересів громадян.

За напрямами «Професійна публічна служба та управління персоналом» та «Ефективне врядування» Стратегія визначає низку завдань, спрямованих на досягнення очікуваного результату. Зокрема, вони стосуються:

1. залучення висококваліфікованих фахівців для посилення державної служби із забезпеченням чесного і прозорого відбору, що ґрунтується на досягненнях, здобутках та однаковому ставленні до кандидатів;
2. перегляду вимог для формування Комісії з питань вищого корпусу державної служби та конкурсних комісій в державних органах для підвищення якості відбору претендентів на посади державної служби;
3. удосконалення організації та порядку діяльності центральних органів виконавчої влади, включаючи вдосконалення механізмів спрямування і координації, організаційної структури, чітке визначення та розподіл функцій і повноважень, зокрема усунення дублювання, запровадження підзвітності щодо результатів їх діяльності.

Станом на 2025 рік прогрес у розбудові професійної та політично нейтральної державної служби в Україні залишається нерівномірним за різними напрямами. Згідно з висновками Європейської Комісії, найбільш помітними є результати у напрямі реформи системи оплати праці. Натомість менший поступ зафіксовано в управлінні людськими ресурсами. Водночас організація добору на посади державної служби залишається найпроблемнішим напрямом. Суттєвий вплив на ці процеси має повномасштабна війна, яка призвела до уповільнення або зупинки процесів, які функціонували до 2022 року. 

Про прогрес реформ за різними напрямами та проблеми, які не вдалося розв’язати в межах реалізації Стратегії, Лабораторія законодавчих ініціатив вже писала у кількох інфобрифах. 

Законодавчі пропозиції Уряду та народних депутатів (законопроєкти № 13478 та № 13478-1) пропонують розвʼязати деякі з вищезазначених питань, зокрема:

1. до Закону України «Про державну службу» вводяться нові поняття та пов’язані з цими поняттями процедури: адаптаціяПроцес ознайомлення, призвичаєння та соціальної інтеграції новопризначених державних службовців у державному органі до змісту та умов службової діяльності у державному органі та колективу, що базується на поступовому здобутті нових професійних знань та навичок, вивченні стратегічних цілей та завдань державного органу, освоєнні в колективі та долученні до організаційної культури державного органу (строк адаптації — від 1 до 4 міс.). Для осіб, вперше призначених на посади державної служби категорії «В», проходження адаптації є обов’язковим. Для інших — за рішенням керівника державної служби., внутрішній конкурсВідбір кандидата на зайняття посади державної служби в державному органі серед державних службовців такого органу проводиться для швидкого та ефективного заповнення посад державної служби в державному органі., новопризначений державний службовецьОсоба, яка призначена на державну службу вперше, або державний службовець, призначений/переведений на іншу посаду державної служби в такому або іншому державному органі., кандидатський та кадровий резервДо кандидатського резерву включаються особи, які під час проведення конкурсу включені до загального рейтингу кандидатів на посади державної служби. Кадровий резерв формується із кандидатів на посади державної служби категорій «Б» і «В», яких суб’єкт призначення може повторно визначити переможцями конкурсу (відкладене право).;
2. уточнюються вимоги до порядку формування та членів Комісії з питань вищого корпусу державної служби, її функцій та заборони втручатися в її діяльність;
3. уточнюються вимоги до організації та проведення конкурсу на посади державної служби з урахуванням потреби досягнення гендерного балансуДля досягнення гендерного балансу в державному органі можуть застосовуватися позитивні дії щодо надання переваги під час вибору переможця конкурсу кандидату тієї статі, яка менше представлена у такому державному органі в межах категорії посади, за умови рівної професійної компетентності кандидатів, які набрали найбільшу загальну кількість балів за результатами складення загального рейтингу.;
4. запроваджується просування державного службовця по службі з урахуванням його професійної компетентності, висновку щодо результатів оцінювання службової діяльності та сумлінного виконання своїх посадових обов’язків через зайняття вищої посади в межах сім’ї та категорії посад у тому самому державному органі;
5. уточнюються вимоги до оцінювання результатів службової діяльності — визначені для нього завдання та показники результативності мають відображати його роль у досягненні цілей, вводиться повторне оцінювання у разі отримання працівником негативної оцінки.

Важливим є те, що ці законопроєкти визначають алгоритм поновлення конкурсного відборуДля категорії «А» — з 1 червня 2026 року, граничний строк оголошення конкурсів — 9 міс.; для категорії «Б» — з 1 липня 2026 року, граничний строк оголошення конкурсів — 12 міс.; для категорії «В» — з 1 вересня 2026 року, граничний строк оголошення конкурсів — 18 міс. на посади державної служби, що обіймають особи, призначені у період дії воєнного стану без конкурсного відбору. 

У разі припинення чи скасування воєнного стану до 1 червня 2026 року початок оголошення конкурсів для категорій посад державної служби залишається, а відстрочки для оголошення конкурсів не передбачається. 

Встановлено граничний строкДля категорій «А» і «Б» — 18 міс. з дня відновлення конкурсів; для категорії «В» — 24 міс. з дня відновлення конкурсів. перебування осіб на посадах державної служби, на які їх призначили без проведення конкурсу.

Передбачається також можливість ухвалювати рішення щодо продовження проходження державної служби державним службовцем, призначеним без конкурсу, якщо він відповідає встановленим законодавством вимогамДля категорії «А» — не менше як рік на момент відновлення конкурсів для цієї категорії посад та має не менше однієї позитивної або відмінної оцінки за результатами щорічного оцінювання службової діяльності; для категорій «Б» і «В» — не менше 6 міс. на момент відновлення конкурсів для відповідних категорій посад. для обіймання такої посади, а також працює в такому державному органі.

Відповідний алгоритм повинен убезпечити державну службу від кадрової кризи, яка може виникнути внаслідок відновлення конкурсних відборів, а також зберегти на посадах досвідчених фахівців — осіб, які, хоча й були призначені на вищі щаблі державної служби або повернулися на державну службу без конкурсної процедури, фактично обійняли посади на підставі професійних заслуг. 

Процеси реформування державного управління — досить неоднорідні, тож і в контексті кадрових питань слід розглянути низку проблем.

Експерименти з переформатування системи центральних органів виконавчої влади тривають, що свідчить про відсутність цілісного стратегічного бачення архітектури цієї системи та чіткого розподілу ролей і повноважень. Такі процеси дестабілізують функціонування системи, втягуючи її в тривалі організаційно-правові процедури, пов’язані з припиненням або реорганізацією юридичних осіб. Це негативно впливає на кадровий потенціал державної служби, сприяє хронічній нестабільності та ускладнює належне укомплектування посад, особливо на середньому та вищому рівнях.

За роки реалізації Стратегії плинність кадрів не скоротилася до запланованих результатів і за підсумками ІІ кварталу 2025 року становила 12,4%У розрахунок взято співвідношення кількості звільнених до фактичної чисельності державних службовців.. Проте цікавим є ще один показник — коефіцієнт вакансій, який на кінець ІІ кварталу 2025 року становить 19,6%У розрахунок взято співвідношення кількості вакансій до граничної чисельності державних службовців.. 

Відсутність чітких законодавчих гарантій захисту від політично вмотивованих звільнень залишається одним з найвразливіших місць державної служби. Після перезавантаження влади у 2019 році на підставі Закону № 117-ІХ державні секретарі міністерств та керівники центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Урядом через відповідного міністра або безпосередньо Урядом (посади державної служби категорії «А»), до цього часу залишаються у «заручниках» політичних осіб — Прем’єр-міністра або міністрів. 

Державний секретар міністерства є вищою посадовою особою з-поміж державних службовців міністерства, він підзвітний і підконтрольний міністру. Державний секретар призначається на посаду Урядом строком на 5 років з правом повторного призначення. 

Керівник центрального органу виконавчої влади призначається на посаду Кабінетом Міністрів України.

Призначення на такі посади відбувається за результатами конкурсу, який проводить Комісія з питань вищого корпусу державної служби (далі — Комісія) відповідно до Закону України «Про державну службу». 

Починаючи з 29 вересня 2019 року (з дати набрання чинності Законом № 117-ІХ), Комісія (втім і як конкурсна комісія, утворена в державному органі для проведення конкурсу) має визначити не переможця конкурсу, а кандидатури на обіймання посад державної служби, які набрали найбільшу загальну кількість балів за результатами складання загального рейтингу кандидатів (не більше трьох на одну посаду)До ухвалення Закону № 1285-ІХ від 23.02.2021 кількість кандидатів на одну посаду, яких відбирала Комісія або конкурсна комісія в державному органі, була більшою — до п’яти осіб., для вибору суб’єктом призначення або керівником державної служби переможця конкурсуДо ухвалення Закону № 117-ІХ згідно із Законом України «Про центральні органи виконавчої влади» було передбачено, що: 1) державний секретар міністерства, до основних завдань якого віднесено, зокрема забезпечення стабільності та наступності у роботі міністерства, призначається на посаду Кабінетом Міністрів України за поданням Комісії з питань вищого корпусу державної служби строком на 5 років з правом повторного призначення; 2) керівник ЦОВВ, діяльність якого спрямовується та координується КМУ через відповідного міністра, та його заступники призначаються на посаду та звільняються з посади Урядом за пропозицією Комісії з питань вищого корпусу державної служби.. 

Перемога в конкурсі на посаду державної служби є недостатньою умовою для призначення — необхідно ще й «сподобатися» суб’єкту призначення. Це нівелює суть конкурсних процедур навіть попри відеофіксацію співбесід з кандидатами на посади категорії «А», яку Національне агентство України з питань державної служби (НАДС) забезпечує з метою прозорості, розміщуючи відповідні відеозаписи на своєму YouTube-каналі. Такий підхід створює можливості для призначення на найвищі посади осіб, заздалегідь визначених, які в умовах чесного конкурсу не змогли б стати переможцями.

Окрім цього, нині закони України «Про державну службу» та «Про центральні органи виконавчої влади» не узгоджені між собою — зокрема щодо визначення кількості кандидатур, які Комісія має подати суб’єкту призначення для обрання керівника ЦОВВ. Так, відповідно до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», Комісія подає на розгляд Уряду не більше п’яти кандидатур. Проте при внесенні змін до Закону «Про державну службу» положення цього Закону залишили поза увагою.

Також варто наголосити, що Закон «Про центральні органи виконавчої влади» дозволяє звільняти з посади за поданням Прем’єр-міністра або профільного міністра, не вимагаючи при цьому жодного обґрунтування. Це відкриває можливості для політично мотивованих звільнень з вищих посад державної служби.

Практика показує, що державні секретарі міністерств змінюються разом із призначенням нового міністра або навіть частіше. Наприклад, за останні п’ять років державні секретарі Міністерства культури (в усіх варіаціях його найменування) змінювалися чотири рази (Біденко А.І., Дуль Я.М., Лещук Ю.В., Куроченко О.І.) і жоден не пропрацював повний п’ятирічний термін, передбачений законодавством (в останнього державного секретаря ще є такий шанс). Така практика унеможливлює виконання державним секретарем одного з його ключових завдань — забезпечення стабільності та наступності в роботі міністерства. У результаті, замість того, щоб бути символом інституційної сталості й гарантом безперервності державної політики, ця посада дедалі більше перетворюється на залежний елемент політичної кон’юнктури, що підриває ефективність апарату міністерства та нівелює його стратегічну функцію.

Станом на сьогодні жодних законодавчих ініціатив щодо перегляду цього механізму не запропоновано. Це може свідчити про зручність подібної моделі для чинного політичного керівництва, яке зберігає важелі впливу на кадрові рішення в обхід конкурсних процедур.

Протягом останніх років система державної служби в Україні зіткнулася з серйозними викликами, які істотно вплинули на кадрову політику, механізми призначення та звільнення з посад, а також на стабільність і професіоналізацію державного апарату.

Попри окремі успіхи у впровадженні реформи, формування справді професійної та політично нейтральної державної служби залишається комплексним завданням. Його реалізація потребує узгоджених дій на всіх рівнях державного управління й залежить від низки факторів — законодавчих, інституційних, кадрових та політичних.

Парадоксом реформи державної служби є те, що формування політики у цій сфері забезпечують державні службовці. Саме вони глибоко розуміють наявні проблеми, систематизують їх і формулюють пропозиції у вигляді проєктів нормативно-правових актів. Водночас остаточні рішення ухвалюють політичні керівники, які регулярно змінюються, і кожен із них приходить із власним баченням пріоритетів та напрямів реформування. Тож реформа втрачає послідовність, а її стратегічні орієнтири змінюються, що ускладнює досягнення довгострокових цілей, як-от професіоналізація та деполітизація державної служби.

Отже, державні службовці є одночасно і найціннішим капіталом, і вразливою ланкою реформи державного управління. Вони забезпечують сталість, експертність та інституційну пам’ять, проте залишаються залежними від політичних рішень. Це часто перешкоджає реалізації реформи у повному обсязі та з належною послідовністю.

Одним із важливих завдань на перспективу має стати усунення чинників, які зумовлюють надмірну залежність державної служби від політичних осіб. Таке завдання передбачає зміцнення інституційної автономії державних службовців, забезпечення стабільності їхнього статусу, удосконалення конкурсних процедур та захист від політично вмотивованих рішень щодо призначення й звільнення. Для цього потрібно:

Внести узгоджені зміни до законів України «Про державну службу» та «Про центральні органи виконавчої влади», зокрема щодо: 

• повернення до практики визначення переможців конкурсу на посади державної служби всіх категорій Комісією з питань вищого корпусу державної служби та конкурсною комісією, утвореною в державному органі;
• забезпечення виконання державними секретарями своєї ключової функції — гарантувати стабільність і наступність у роботі міністерств, незалежно від змін політичного керівництва. Для цього необхідно передбачити чіткі правові гарантії їх захисту від політично вмотивованих звільнень у разі призначення нового міністра, що дозволить зміцнити інституційну пам’ять і безперервність реалізації державної політики у відповідних сферах компетенції міністерства;
• передбачення гарантій захисту від політично вмотивованого звільнення для керівників ЦОВВ.

Запровадити практику переформатування системи ЦОВВ лише на підставі функціонального огляду всієї системи, визначення всіх можливих альтернатив та обґрунтування пропонованих змін, зокрема щодо ресурсного забезпечення реалізації таких трансформацій системи — фінансових та кадрових. 

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обов’язково відображає погляди донора.