Після публічних дискусій і кількох скандалів навколо проєктів Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки (АС), після обговорення у ключових парламентських комітетах та отримання зауважень від державних інституцій народні депутати зареєстрували доопрацьований проєкт документа антикорупційної політики — проєкт Закону № 15230-д. У ньому враховані висновки комітетів Верховної Ради України (ВРУ), зауваження Головного науково-експертного управління (ГНЕУ) ВРУ, інші зауваження, висловлені до попередніх законопроєктів. Також у документ інтегровані проміжні бенчмарки (IBM) переговорного Кластера 1 «Основи процесу вступу до ЄС». 

Серед основних положень, які дали змогу посилити доопрацьований проєкт АС, у пояснювальній записці до проєкту Закону № 15230-д названо такі: 

1. наскрізна синхронізація проєкту з положеннями Дорожньої карти з питань верховенства права та проміжними ключовими показниками за Кластером 1 «Основи процесу вступу до ЄС»;
2. доповнення Преамбули принципами, на яких ґрунтується Стратегія, що дасть змогу зберегти візію майбутнього;
3. доповнення проблеми, пов’язаної з виявленням, розшуком та управлінням активами, одержаними від корупційних та інших злочинів;
4. доповнення підрозділу 2.1. (Судоустрій і статус суддів) засадничою проблемою фінансового забезпечення судової гілки влади та перенесення до нього проблеми інституційної стійкості і спроможності Вищого антикорупційного суду;
5. системне вдосконалення приписів у сферах оподаткування та митної справи;  
6. включення до проєкту антикорупційної проблематики лісового господарства як стратегічно важливої галузі;  
7. доопрацювання підрозділу 2.16. (Освіта та наука) як основи плекання людського та інноваційного капіталу України. 

Антикорупційна стратегія — це документ, який визначає засади та пріоритети державної антикорупційної політики на наступні п’ять років. Він розробляється Національним агентством з питань запобігання корупції (НАЗК) та ухвалюється Верховною Радою України. Стратегія має ґрунтуватися на системному аналізі ситуації щодо корупції та результатів виконання попередньої стратегії. У подальшому, на виконання АС, Уряд розробляє та затверджує чіткий план дій з її реалізації — Державну антикорупційну програму.

В історії України це вже третій стратегічний документ антикорупційної політики. Перша стратегія затверджена 14 жовтня 2014 року на період до кінця 2017 року. Наступна стратегія розрахована на 2021–2025 роки, однак відповідний закон Парламент ухвалив лише в червні 2022 року. Тому щоб досягти очікуваних результатів, фактично лишалося три роки. Державна антикорупційна програма на 2023–2025 роки виконана частково і діє до затвердження нової.

У травні у Верховній Раді зареєстрували три законопроєкти про засади державної антикорупційної політики на 2026–2030 роки (законопроєкт № 15230, законопроєкт № 15230-1, законопроєкт № 15230-2). ЛЗІ опублікувала свій експертний аналіз деяких відмінностей між ними та рекомендації щодо найоптимальніших шляхів удосконалення антикорупційної політики.

Після доопрацювання Комітетом з питань антикорупційної політики цих законопроєктів прийнято рішення (згідно з ч. 2 ст. 110 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України») про внесення на розгляд Парламенту доопрацьованої версії Антикорупційної стратегії, аналіз ключових позицій якої надається нижче.

Перелік ідентифікованих раніше проблем у цій сфері залишився незмінним. Як і в попередніх версіях, пропонується, поміж іншим, уточнити підстави для притягнення осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, до дисциплінарної відповідальності. 

Деякі очікувані стратегічні результати зазнали суттєвих змін. Так, у попередніх редакціях АС передбачалося, що в результаті законодавчих змін особа може бути притягнута до дисциплінарної відповідальності, якщо суд, зокрема, визнає вчинене нею адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією, малозначним або ж закриє справу через сплив строків накладення адміністративного стягнення. Ми вже зазначали, що такий підхід може призвести до порушення принципу презумпції невинуватості особи.

У доопрацьованій версії АС цих підстав немає, а залишилося положення, що притягнення публічних службовців до дисциплінарної відповідальності відбувається на підставі рішення суду, яке набрало законної сили та яким особу притягнуто до адміністративної відповідальності за адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією. 

Відповідно до ч. 2 ст. 65-1 Закону України «Про запобігання корупції», до дисциплінарної відповідальності притягується посадова особа, яка вчинила корупційне правопорушення або правопорушення, пов’язане з корупцією, однак судом не застосовано до неї покарання або не накладено на неї стягнення у вигляді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, пов’язаними з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування.

Позбавлення такого права в Кримінальному кодексі України (КК України) і в Кодексі України про адміністративні правопорушення (КУпАП) визначене як додаткове покарання/стягнення. Тому саме суд, оцінюючи всі обставини справи, призначає основне покарання або стягнення (як правило, штраф), а також може призначити додаткове покарання/стягнення, якщо така можливість передбачена санкцією відповідної статті КК України чи КУпАП.

Якщо санкцією статті таке додаткове покарання/стягнення не передбачено або якщо суд його не застосував, то на особу має накладатися дисциплінарне стягнення.

АС пропонує розширити перелік підстав для притягнення публічних службовців до дисциплінарної відповідальності за порушення антикорупційного законодавства. Експерти ЛЗІ вважають, що такі зміни до законодавства не розвʼяжуть наявної проблеми, а навпаки — поглиблять її (проблема 1.9.1).

У короткому описі цієї проблеми зазначено, що її причинами є, зокрема:

• недосконале законодавство про дисциплінарну відповідальність публічних службовців та його неузгодженість з антикорупційним законодавством; 
• незастосування керівниками та суб’єктами притягнення до дисциплінарної відповідальності згаданих вище положень статті 65-1 Закону України «Про запобігання корупції».

У разі якщо законами буде встановлено, що окремою підставою для притягнення публічних службовців до дисциплінарної відповідальності є факт набрання законної сили рішенням суду про притягнення цих осіб до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушення, пов’язаного з корупцією, то на практику застосування дисциплінарних стягнень це навряд чи вплине. Отже, досягнення цього стратегічного результату не розвʼяже проблему.

На цьому етапі доцільнішим видається удосконалення строків і процедур притягнення до дисциплінарної відповідальності, а також надання роз’яснень щодо застосування положень антикорупційного законодавства в частині притягнення осіб до відповідальності.

У попередніх редакціях проєкту АС (очікуваний стратегічний результат 1.9.1.1 до проблеми 1.9.1) визначалося, що безумовною підставою для звільнення особи з публічної служби (посади) поза процедурою дисциплінарної відповідальності має стати набрання законної сили рішенням суду, яким особу притягнуто до кримінальної, адміністративної чи цивільної відповідальності. 

ГНЕУ Апарату ВРУ вже висловило низку слушних зауважень до цього положення, зокрема те, що спроба обійти дисциплінарне провадження позбавляє особу процесуальних гарантій індивідуалізації вини та пропорційності стягнення. Матеріали суду можуть бути використані при проведенні дисциплінарного розслідування, а не бути автоматичною безумовною підставою для звільнення поза процедурою дисциплінарної відповідальності. 

Варто додати, що цей порядок звільнення фактично нівелює такий вид додаткового покарання/стягнення, як позбавлення особи права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю у контексті порушення антикорупційного законодавства.

Доопрацьована версія Стратегії містить формулювання, що удосконалення законодавчих підстав притягнення до дисциплінарної відповідальності за порушення антикорупційного законодавства має відбутися, зокрема, шляхом «встановлення безумовних підстав для звільнення зі служби (з посади) поза процедурою дисциплінарної відповідальності будь-якої категорії осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування».

Зазначимо, що таке формулювання є надто широким і нечітким порівняно з попередньою редакцією. Крім того, безумовні підстави для звільнення з публічної служби (посади) уже і так визначені як Кодексом законів про працю України (ст. 36, ст. 40), так і законами, які визначають особливості певного виду публічної служби (наприклад, ст. 87 Закону «Про державну службу», ст. 51 Закону «Про прокуратуру» тощо).

Отже, цей очікуваний результат потребує уточнення, що публічний службовець підлягає звільненню у разі, якщо судом до нього застосовано додаткове покарання/стягнення у виді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, а також у разі визнання активів такої особи або активів, набутих за її дорученням іншими особами та в інших передбачених статтею 290 Цивільного процесуального кодексу України випадках, необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави.

Також у цьому розділі змінені формулювання очікуваного стратегічного результату 1.9.3.3 щодо удосконалення процедури притягнення до адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією. Якщо попередні версії АС передбачали збільшення строків накладення адміністративного стягнення, то зараз формулювання змінено на менш чітке: перегляд строків накладення стягнення за вчинення таких правопорушень. 

У процесі реалізації Антикорупційної стратегії через таке формулювання ці строки можуть бути переглянуті як у бік збільшення, так і в бік зменшення, що навпаки погіршить практику притягнення до адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією.

Нова редакція АС зберігає очікуваний стратегічний результат щодо узагальнення судової практики Верховного Суду у справах про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією, щодо якого ЛЗІ вже висловлювала застереження.

Розділ АС, присвячений цим питанням, зазнав суттєвих змін.

Насамперед до нього перенесені проблеми, ідентифіковані у діяльності Вищого антикорупційного суду (ВАКС). Це правильне рішення, адже ВАКС — частина судової влади. Самі положення щодо антикорупційного суду не змінилися і передбачають запровадження одноособового розгляду цивільних та адміністративних справ, механізмів недопустимості зловживання процесуальними правами учасниками кримінального провадження, можливості продовження розгляду справи у разі заміни одного з трьох суддів колегії ВАКС чи Апеляційної палати ВАКС. Також проєкт АС наголошує на заповненні вакантних посад суддів та наданні постійних приміщень для суддів першої та апеляційної інстанцій ВАКС. Виконання цих заходів уже триває. 

В оновленому проєкті АС дещо змінені підходи до участі міжнародних експертів у відборі членів Вищої ради правосуддя (ВРП) та Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС). Якщо перший варіант (законопроєкт № 15230) прямо передбачав право вирішального голосу міжнародних експертів, то в доопрацьованій редакції АС вказано, що добір має бути прозорим, передбачуваним та за потреби вдосконаленим, «з тимчасовим залученням незалежних експертів, делегованих міжнародними партнерами, відповідно до пункту 23.2.1. проміжних ключових показників за Кластером 1 “Основи процесу вступу до ЄС”». 

Попри очевидну необхідність поступово рухатися до заміни міжнародних експертів національними, Україні на цьому етапі, як раніше наголошувала ЛЗІ, ще зарано робити цей крок насамперед через нереформованість органів суддівського самоврядування. Водночас в АС звертається увага на необхідності заповнювати всі вакантні посади членів ВРП та ВККС у строки, які забезпечують безперервне функціонування цих органів. 

У доопрацьованому проєкті АС змінено підхід до розвʼязання проблем у діяльності Ради суддів України (РСУ), а саме: «Механізм формування Ради суддів України недостатньо регламентований та потребує вдосконалення в частині встановлення строку повноважень її членів, підвищення прозорості процесів відбору кандидатів, а також визначення механізмів залучення суддівської спільноти до обговорення та обрання членів Ради». Розвʼязувати проблему пропонується через підвищення прозорості процесів відбору кандидатів у члени РСУ (зокрема, завчасне оприлюднення інформації про кандидатів тощо), визначення строку повноважень Ради та її членів, підстав та механізму дострокового припинення повноважень. Водночас орган суддівського самоврядування має обиратися шляхом таємного електронного голосування, в якому братимуть участь усі судді. Доопрацьована редакція заслуговує на підтримку. 

Основні проблеми, що виникають у роботі Національної школи суддів України (НШСУ), сформульовані дещо інакше, хоча суть первинних очікуваних стратегічних результатів збереглася. Зокрема, йдеться про те, що її діяльність потребує вдосконалення з метою підвищення ефективності механізмів підзвітності перед ВККС, впровадження конкурсного порядку відбору на керівні посади та забезпечення прозорості у діяльності НШСУ. Ці положення заслуговують на підтримку. Ба більше, аналогічні проблеми та шляхи їх розвʼязання описані у звіті місії TAIEX, яка проводила аудит НШСУ і Тренінгового центру прокурорів України.

Більш чітко сформульовано проблему неефективності інструментів ротації суддів, що обіймають адміністративні посади у суді (насамперед це стосується голів судів), що призводить до тривалого зайняття суддями адміністративних посад. Однак, на відміну від деяких інших положень АС, тут немає конкретних пропозицій щодо її розвʼязання. 

Законопроєктом № 15230-2 пропонувалося вдосконалити діяльність Громадської ради доброчесності, яка, відповідно до рекомендацій Венеційської комісії (Європейської комісії «За демократію через право»), мала б отримати законодавче закріплення в системі взаємного балансу добору суддів між громадськістю та державою, де громадськість посилює прозорість, але не підміняє інституційне рішення судової влади. Це положення відсутнє в доопрацьованому проєкті АС, хоча й заслуговує на підтримку народних депутатів під час голосування у сесійній залі. 

Доопрацьований проєкт АС розширює підходи до повноцінного функціонування електронного правосуддя. Зокрема, додані положення щодо забезпечення електронного судочинства шляхом розвитку Єдиної судової інформаційно-комунікаційної системи (ЄСІКС) та запровадження аналітичних інструментів запобігання, виявлення та реагування на можливі зловживання (зокрема, в автоматизованому розподілі справ, доступі до відомостей Єдиного державного реєстру судових рішень, нетиповому навантаженні на суди чи окремих суддів за окремими категоріями справ). 

Водночас заходи з розвитку ЄСІКС на постійній основі мають забезпечуватися належними фінансовими (за рахунок коштів Державного бюджету України) та людськими ресурсами з урахуванням потреб судів, органів та установ системи правосуддя. Такий підхід заслуговує на підтримку.

Також розширено обсяг доступної публічної інформації про судову систему, зокрема, має бути забезпечено регулярне оприлюднення протоколів (рішень) зборів суддів, судової статистики у розрізі кожного окремого суду.

Доопрацьований проєкт АС містить і низку нових, проте дискусійних пропозицій. Наприклад, визначення порядку публікації виконаних кандидатами на посаду судді практичних завдань та їх покритеріального оцінювання. Не зовсім зрозуміло, для чого це робиться. Кандидати, які не згодні зі своїми оцінками, і так оскаржують їх у Верховному Суді. Кандидати, які оцінками задоволені, проходять далі. Які проблеми має розвʼязати публікація всіх робіт та всіх оцінок — питання для дискусії. 

Також пропонується уніфікувати правила проведення співбесід із кандидатами на посаду судді. Варто звернути увагу, що процедури добору суддів у різні інстанції (і навіть у деякі юрисдикції) суттєво різняться. Тому уніфікації мають підлягати співбесіди в межах однієї процедури. 

Суттєвим доповненням проєкту АС є проблема, пов’язана з недостатнім забезпеченням судової системи фінансовими та людськими ресурсами (проблема 2.1.10). Для її розвʼязання пропонується забезпечити конкурентний рівень суддівської винагороди та заробітної плати для працівників апарату судів, інших органів та установ системи правосуддя з урахуванням навантаження, значущості та відповідальності роботи. 

Суддівська винагорода, відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», обчислюється у прожиткових мінімумах для працездатних осіб, встановлених Державним бюджетом на відповідний рік. Попри зростання цього показника (у 2026 році — 3328 грн), база для розрахунку суддівської винагороди лишається незмінною з 2021 року, оскільки закони про Державний бюджет встановлюють окремий прожитковий мінімум для обчислення суддівської винагороди.

Про цю проблему заявила і сама суддівська спільнота на ХХ черговому з’їзді суддів у березні цього року, а Верховний Суд направив до Конституційного Суду України подання про визнання таких обмежень неконституційними (реєстраційний № 4/308(26) від 02.06.2026).

Порівняння положень доопрацьованої АС з попередніми редакціями в частині прокуратури свідчить про сталість ключових ідей — більшість визначених проблем та очікуваних стратегічних результатів збережена без суттєвих змін. Водночас нова редакція уточнює окремі положення з урахуванням євроінтеграційних зобов’язань, проміжних бенчмарків для Розділу 23 «Правосуддя та засадничі права» Кластера 1 «Основи процесу вступу до ЄС».

Якщо попередня редакція передбачала відновлення конкурсів на посади прокурорів Офісу Генерального прокурора та обласних прокуратур відповідно до рекомендацій Європейської Комісії, то нова редакція АС прямо пов’язує цей результат із пунктом 23.2 проміжних бенчмарків за Кластером 1 «Основи процесу вступу до ЄС». Отже, відповідна вимога отримує конкретніше нормативне підґрунтя у межах переговорного процесу України з Європейським Союзом.

Суттєвої зміни в доопрацьованій редакції АС зазнав механізм та підходи до вдосконалення процедури призначення та звільнення Генерального прокурора. Нова редакція визнає, що чинна процедура призначення та звільнення Генерального прокурора містить ризики неформального чи політичного впливу та потребує удосконалення відповідно до європейських зобов’язань України. Водночас цього разу стратегічний результат сформульовано узагальнено: передбачається забезпечення більш прозорої та заснованої на заслугах процедури відбору Генерального прокурора відповідно до пункту 23.2 проміжних бенчмарків за Кластером 1 «Основи процесу вступу до ЄС». 

На відміну від окремих попередніх законодавчих ініціатив, АС не визначає ту чи іншу модель реалізації євроінтеграційних зобовʼязань — відкритий конкурс на посаду чи інший механізм зменшення політичного впливу. Такий підхід залишає законодавцю ширший простір для обрання конкретного механізму призначення Генерального прокурора за умови дотримання визначених Стратегією принципів прозорості, меритократичності та відповідності європейським зобов’язанням України. Різні моделі удосконалення порядку призначення та звільнення Генерального прокурора, їх відповідність європейським стандартам, конституційні аспекти та можливі сценарії імплементації в Україні ЛЗІ розібрала в аналітичній записці «Деполітизація порядку призначення і звільнення Генерального прокурора: європейські моделі, конституційні аспекти та можливі сценарії для України».

Окремо варто звернути увагу на підхід до вдосконалення системи оцінювання якості роботи прокурорів. Доопрацьована редакція (як і попередні) передбачає використання результатів оцінювання для прийняття кадрових та управлінських рішень, а також рішень про преміювання.

На відміну від проєкту Закону № 15230-2, який передбачав можливість використання результатів оцінювання як підстави для дисциплінарного реагування, у положеннях доопрацьованої АС така можливість не передбачена. Це відповідає природі оцінювання як інструменту управління персоналом та професійного розвитку, а не механізму притягнення до відповідальності. Висловлені ЛЗІ застереження з цього питання були враховані.

У частині Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) суттєвих змін зазнав очікуваний стратегічний результат щодо надання її керівнику права самостійно вносити відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань про можливе вчинення народним депутатом України кримінального правопорушення та погоджувати клопотання, які розглядаються слідчим суддею.

Саме формулювання узгоджене із проміжними бенчмарками за Кластером 1 «Основи процесу вступу до ЄС». Це свідчить про збереження раніше запропонованої концепції розширення процесуальної автономії керівника САП з її адаптацією до євроінтеграційної рамки.

Водночас враховано критику стосовно наявних політичних перешкод. Нагадаємо, що ЛЗІ в попередньому експертному аналізі зазначала, що «у разі наявності політичних перешкод для підтримки народними депутатами АС на 2026–2030 роки це положення наразі може бути виключене з проєкту за умови, що до нього повернуться в подальшому: або коли буде реальна сукупність випадків ігнорування Генпрокурором обґрунтованих матеріалів НАБУ і САП, або якщо нове скликання ВРУ не буде відчувати себе “обтяженим” раніше укладеним політичним компромісом». Послаблення критичності позиції дає змогу знайти політичну підтримку доопрацьованої Антикорупційної стратегії.

Як зазначалося раніше, включення адвокатури в АС на 2026–2030 роки зумовлене актуальністю цього питання в контексті євроінтеграції — розвиток адвокатури є предметом Дорожньої карти з питань верховенства права. Хоча адвокатура і є незалежним самоврядним інститутом, професія адвоката має державне регулювання. З огляду на ті корупційні ризики, які існують в адвокатурі (отримання свідоцтва, закриті бюджети тощо), та системні проблеми («континуїтет» органів адвокатського самоврядування з 2022 року, неделегування двох членів до ВРП та одного до КДКП тощо) вона стала частиною державної політики у сфері євроінтеграції, а наразі йдеться і про антикорупційну політику та політику у сфері правосуддя.

Уперше адвокатура з’являється в проєкті АС як окремий повноцінний підрозділ — поряд із судами та прокуратурою. Це дає змогу узгодити антикорупційну політику з положеннями Конституції, логікою реформи системи правосуддя і зобов’язаннями України перед ЄС.

Корупційні ризики у сфері правосуддя мають системний характер і не обмежуються лише судами та прокуратурою. Скільки б не реформували суди й прокуратуру, ігнорування адвокатури в антикорупційній політиці держави означає відтворення корупційних практик на рівні всієї системи. Навіть з формального погляду за Розділом VIII Конституції України адвокатура входить до системи правосуддя поряд із судами та прокуратурою, тобто включення адвокатури до АС є логічним і необхідним кроком. 

У блоці про адвокатуру ключові проблеми та очікувані результати не зазнали змін, а дрібні текстуальні правки не потребують аналізу. Це відображає сталий підхід всіх трьох попередніх проєктів Антикорупційної стратегії, які мали дещо різний рівень деталізації проблем та різне словесне формулювання очікуваних результатів, проте зміст ідентифікованих корупційних ризиків та шляхів їх подолання був і залишається незмінним.

Перелік ідентифікованих проблем у діяльності Національної поліції України (НПУ), Державного бюро розслідувань (ДБР) та Національного антикорупційного бюро України (НАБУ) не змінився.

У питаннях, пов’язаних із діяльністю НАБУ, доопрацьований проєкт АС здебільшого містить очікувані стратегічні результати, викладені у законопроєкті № 15230-2, із незначними корективами. Ідеться про посилення незалежності й інституційної стійкості НАБУ шляхом формування високопрофесійного та доброчесного колективу за результатами відкритих і прозорих конкурсів, а також налагодження ефективної комунікації діяльності цього органу із суспільством через посередництво, зокрема, Ради громадського контролю.

Раніше ЛЗІ вже звертала увагу, що ці доповнення не є обґрунтованими, адже ані в медіа, ані у звітах про діяльність НАБУ, ані в результатах перевірок цього органу за останні 5 років не згадуються проблеми з відкритістю і прозорістю конкурсів на посади в НАБУ чи недостатня ефективність його комунікації із суспільством. 

У червні цього року Кабінет Міністрів України схвалив Стратегію комунікацій у сфері запобігання та протидії корупції на 2026–2030 роки (Комунікаційна стратегія) і затвердив операційний план заходів з її реалізації у 2026–2028 роках. Ці документи спрямовані на підвищення ефективності комунікації антикорупційної сфери загалом та, зокрема, НАБУ як її складової. У вступній частині Комунікаційної стратегії зазначено, що, за даними соціологічних опитувань, про діяльність НАБУ населення обізнане найбільше (порівняно із САП і ВАКС).

Доповнення антикорупційної стратегії проблемами чи заходами без їх належного обґрунтування не узгоджується із ч. 4 ст. 18 Закону України «Про запобігання корупції», відповідно до якої нова АС має розроблятися на основі аналізу ситуації щодо корупції та результатів виконання попередньої стратегії. 

Проблеми кадрового добору до НПУ і ДБР збереглися, але розділені на окремі пункти. Якщо раніше йшлося винятково про ризики у наявних процедурах добору на посади керівників цих органів, то доопрацьована редакція АС вказує на ризики непрозорого призначення та просування по службі у НПУ загалом. 

Для розвʼязання цієї проблеми пропонується здійснити поетапний перехід до призначення на керівні посади в НПУ, зокрема у центральних та територіальних органах, винятково на конкурсних засадах із залученням незалежних експертів. 

Такі пропозиції розмивають рішення, адже йдеться про різні порядки добору (первинного, на керівні посади, на керівника органу). Якщо в попередніх редакціях пропонувалося запровадити меритократичний конкурс на посаду очільника НПУ, а кандидатів на інші керівні посади — перевіряти на відповідність критеріям професійності й доброчесності, то зараз пропонується заздалегідь визначити склад конкурсних (кадрових) комісій, а не ключову мету удосконалення конкурсних процедур. Адже конкурсні комісії у всіх органах різні, а універсальної моделі не існує.

Так, відповідно до чинних положень Закону України «Про Національну поліцію», в НПУ вже існують конкурсні процедури, які проводяться за участю поліцейських комісій. Як на центральному, так і на регіональному рівні до складу таких комісій мають входити два представники громадськості, делеговані Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини (для центрального апарату) або органом місцевого самоврядування обласного рівня (для територіального підрозділу), — тобто незалежні експерти від громадськості. 

Однак конкурси є обов’язковими лише для осіб, які вперше приймаються на службу в поліції. А переміщення поліцейського на вищу посаду, зокрема керівну, може відбуватися за результатами атестації або конкурсу — на розсуд керівника, уповноваженого призначати на таку посаду. 

Крім того, Закон не містить прямої вказівки перевіряти відповідність кандидатів на службу в НПУ чи на підвищення критерію доброчесності, а також не визначає процедуру добору керівника НПУ. І саме в цьому полягає проблема, яку необхідно розвʼязати під час реалізації антикорупційної політики.

Однак із формулювання доопрацьованого проєкту АС незрозуміло, про яких саме незалежних експертів ідеться (національних чи делегованих міжнародними організаціями) та чи мають конкурсні засади добору кандидатів на посади керівників центрального і територіального рівня містити етап їх перевірки на доброчесність і професійну етику. Тому у цій частині формулювання, запропоновані Національним агентством з питань запобігання корупції (законопроєкт № 15230), видаються чіткішими й більш досяжними.

Проблема посилення інституційної незалежності ДБР у доопрацьованій версії, як і в редакції законопроєкту № 15230-2, винесена окремо. Але, крім удосконалення конкурсу на посаду директора Бюро, пропонується також запровадити періодичний зовнішній аудит діяльності ДБР, негативний висновок якого має стати підставою для дострокового звільнення керівництва органу. 

Таке доповнення є слушним та узгоджується з євроінтеграційними зобов’язаннями України, а також із загальною концепцією контролю за діяльністю спеціалізованих органів розслідування кримінальних правопорушень за аналогічною моделлю (НАБУ і Бюро економічної безпеки України).

Загалом, доопрацьований проєкт Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки враховує значну кількість зауважень, висловлених експертами. Положення АС здебільшого увідповіднені Дорожній карті з питань верховенства права і проміжним бенчмаркам за Кластером 1 «Основи процесу вступу до ЄС». Однак окремі очікувані стратегічні результати все ще потребують уточнень.

Нагадаємо, що Антикорупційна стратегія — це не лише вимога антикорупційного законодавства, запорука стабільної та поступальної антикорупційної політики, а й зобов’язання України перед міжнародними партнерами, що згадується в умовах вступу до ЄС, Плані для Ukraine Facility та програмі Extended Fund Facility. 

15 травня 2026 року Кабінет Міністрів України зареєстрував проєкт Закону про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо приведення у відповідність з Конституцією України функцій прокуратури в частині здійснення представництва інтересів держави в суді (реєстр. № 15253 від 15.05.2026).

У пояснювальній записці до законопроєкту вказано, що відповідні зміни до закону розроблено з метою унормування випадків, у яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, а також усунення неконституційного розширення функцій прокуратури.

З огляду на це проєктом Закону пропонується:

1. викласти ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» у новій редакції, якою передбачити здійснення представництва прокурором виключно інтересів держави і лише у визначених законом виключних випадках;
2. конкретизувати коло таких виключних випадків, зокрема у сфері об’єктів цивільного права, вилучених або обмежених у цивільному обороті;
3. привести процесуальні повноваження прокурора у відповідність до процесуального законодавства та засад судочинства;
4. виключити з законодавства положення про представництво прокурором інтересів громадян.

Проєкт Закону розроблено на виконання Рішення Другого сенату Конституційного Суду України від 03 грудня 2025 р. № 6-р(ІІ)/2025, яким функцію представництва інтересів держави в суді визнано такою, що не відповідає Конституції України з огляду на те, що виключна функція перетворилася на загальне правило, адже підстави її реалізації чітко не визначені законом.

Конституційний Суд України зазначає, що «невизначення в Законі меж дискреції для прокурора і суду, які розв’язують питання про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, має наслідком можливість керуватися цим органам фактично лише власним суб’єктивним розумінням того, що означає “не здійснює” або “неналежним чином здійснює”. Це вказує на те, що дискреція прокурора та суду, яка випливає зі змісту відповідних приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону, є такою, що її межі не визначені Законом чітко і зрозуміло. Унаслідок цього винятковий процесуальний інструмент прокуратури перетворено на універсальний механізм представництва інтересів держави в суді, чим розширено зміст відповідної конституційної функції прокуратури» (п. 7.2 Рішення).

Своєю чергою, «[це] зумовлює позасудове оцінювання прокурором ефективності дій чи встановлення бездіяльності інших суб’єктів владних повноважень поза сферою кримінального права, тоді як, зокрема, у сфері кримінального права вже наявні відповідні механізми реагування прокуратури на випадки нездійснення або неналежного здійснення суб’єктами владних повноважень своїх функцій для захисту інтересів держави. Цим самим створено не передбачений Конституцією України механізм упливу прокуратури на реалізацію повноважень органів державної влади, органів місцевого самоврядування чи інших суб’єктів владних повноважень, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, та знівельовано вимогу статті 6 Конституції України щодо самостійного здійснення повноважень кожним органом у визначених Конституцією України межах» (п. 7.3 Рішення).

Поза межами цього конституційного провадження відповідно до принципу non ultra petita залишилося питання конституційності зазначених приписів Закону в частині представництва прокурором у суді інтересів громадянина — висновки КСУ не поширювалися на цей аспект представницької функції. Водночас чинне законодавство досі містить положення щодо представництва прокурором інтересів громадян у суді, хоча після конституційної реформи 2016 року така функція не передбачена статтею 131-1 Конституції України. Отже, збереження цих положень у Законі порушує принцип вичерпності конституційно визначених функцій прокуратури та суперечить правовим позиціям Конституційного Суду України щодо заборони їх розширення.

У резолютивній частині Рішення КСУ відтермінував визнання неконституційності (втрати чинності) представницької функції прокуратури на 1 січня 2027 року — саме в цей строк законодавець має чітко визначити підстави для представництва, інакше прокуратура втратить можливість здійснення представництва інтересів держави. 

Питання здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді залишається одним із дискусійних у контексті реформування прокуратури та приведення її функцій у відповідність до європейських стандартів.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Така конституційна модель була запроваджена у 2016 році в межах реформи правосуддя з метою істотного обмеження непритаманних прокуратурі повноважень, які існували раніше.

Історично представницька функція прокуратури в Україні сформувалася як елемент радянської моделі прокуратури, що передбачала широкі наглядові повноваження поза межами кримінальної юстиції. У межах цієї моделі прокуратура виступала універсальним інструментом захисту державних інтересів у різних сферах публічного управління. 

Фактично Венеційська комісія надала висновок щодо здійснення прокурорами функції представництва інтересів держави та громадянина в суді ще у 2013 році, аналізуючи тоді ще проєкт чинного Закону України «Про прокуратуру».

Венеційська комісія звернула увагу на те, що функція представництва «інтересів держави в суді», сформульоване занадто широко, оскільки під такими інтересами теоретично можна розуміти будь-яке питання, що, на думку державної влади, стосується виконання нею власних функцій або взагалі мають значення для держави, навіть якщо йтиметься про конкретні законні права і обов’язки приватних осіб чи організацій. 

І хоча ст. 24 Закону України «Про прокуратуру» певною мірою обмежує сферу дії цього положення у випадках, коли ця функція делегується іншому, ніж прокуратура, органу державної влади, коло інтересів, які має право представляти прокуратура, залишається невизначеним. 

Таким чином, до повного скасування цієї функції Венеційська комісія вважає за доцільне чітко визначити коло інтересів, які має право представляти прокуратура. З цією метою обмежити функції прокуратури представництвом інтересів, що стосуються лише питань морального або політичного характеру, виключно у випадках, коли йдеться про необхідність захисту конкретних передбачених законом прав держави.

Крім того, Венеційська комісія звернула увагу на відсутність згадки про те, що представництво прокурором інтересів держави виключається у випадку державних компаній, тому дане положення можна інтерпретувати як таке, що дозволяє їм діяти від імені цих компаній, що було б абсолютно недоречним, враховуючи роль, покладену на їхнє керівництво. 

Отже, ще на етапі формування сучасної законодавчої моделі прокуратури Венеційська комісія висловлювала доволі стриману та в певному сенсі скептичну позицію щодо наділення прокуратури широкою представницькою функцією. Запропонований підхід передбачав її істотне звуження та максимально чітке визначення меж застосування.

У сучасних демократичних системах така модель поступово визнається несумісною з принципом поділу влади та роллю прокуратури як органу кримінальної юстиції.

Міжнародні стандарти також виходять з необхідності обмеження функцій прокуратури сферою кримінального переслідування. Зокрема, у Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи № 1604 (2003) зазначено, що функції прокурорів мають бути зосереджені на переслідуванні осіб, винних у вчиненні кримінальних правопорушень, а для виконання інших функцій повинні створюватися окремі компетентні органи.

Водночас у Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів (КРЄП) визнається, що у деяких державах прокурори можуть виконувати функції поза межами кримінальної юстиції, однак у такому випадку ці повноваження повинні бути чітко визначені законом, мати винятковий характер та не створювати привілейованого становища прокурора у судовому процесі.

Подібний підхід відображений і у Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи № Rec(2012)11 щодо ролі прокурорів поза системою кримінального правосуддя, яка наголошує, що такі повноваження повинні бути чітко врегульовані, здійснюватися з дотриманням принципів рівності сторін та не порушувати баланс між учасниками судового процесу.

Європейська комісія «За демократію через право» (Венеційська комісія), аналізуючи зміни до Конституції України у 2015 році, також підкреслювала, що представництво інтересів держави прокурором має бути залишковим та виключним повноваженням, яке застосовується лише у випадках, коли інші механізми захисту державних інтересів відсутні або є неефективними.

Таким чином, конституційна модель прокуратури, запроваджена в Україні у 2016 році, фактично передбачає субсидіарну роль прокурора у сфері представництва інтересів держави. Прокуратура має втручатися лише тоді, коли відповідні органи державної влади або інші суб’єкти, уповноважені законом захищати такі інтереси, не здійснюють або здійснюють свої повноваження неналежним чином.

На практиці функція представництва інтересів держави продовжує застосовуватися досить широко, хоча розглядається як тимчасовий або перехідний механізм, зумовлений особливостями розвитку інституційної системи держави. У довгостроковій перспективі захист інтересів держави має здійснюватися насамперед відповідними органами державної влади, які є носіями цих інтересів та наділені необхідними повноваженнями.

Водночас, дані Звіту Офісу Генерального прокурора за 2025 рік свідчать про те, що в умовах недієвості або бездіяльності уповноважених органів прокурорами пред’явлено позовів щодо фінансових активів на суму понад 33,8 млрд грн. Вартість активів, щодо яких судами постановлено рішень про задоволення вимог прокурорів, склала 1,5 млрд грн, а вибуття яких попереджено за задоволеними та закритими справами — 13 млрд грн. Вартість активів, щодо яких забезпечено реальне виконання судових рішень — 215,2 млн грн. При цьому протягом 2025 року особлива увага приділялася захисту інтересів держави у бюджетних правовідносинах, де ефективність вжитих заходів має безпосередній вплив на можливості держави та органів місцевого самоврядування забезпечувати фінансування першочергових потреб. Тобто функція представництва активно виконується прокуратурою, а на рівні державної політики планів щодо її обмеження з 2016 року не пролунало.

Як уже згадувалося, КСУ у Рішенні від 03.12.2025 № 6-р(ІІ)/2025 зазначив, що випадки представництва мають бути об’єктивно винятковими, чітко визначеними законом, зведеними до мінімально необхідних та сприйматися саме як винятки, а не як загальне правило участі прокуратури у судових провадженнях.

Конституційний Суд також звернув увагу на те, що чинне законодавче регулювання не забезпечує достатньої юридичної визначеності щодо меж дискреції прокурора у вирішенні питання про звернення до суду в інтересах держави. Зокрема, можливість здійснення представництва у випадках, коли відповідний орган державної влади або місцевого самоврядування «не здійснює» чи «неналежним чином здійснює» захист інтересів держави, фактично залишає прокурору та суду надмірно широкий простір для суб’єктивного тлумачення таких підстав. На думку Суду, така невизначеність призводить до того, що винятковий процесуальний інструмент прокуратури перетворюється на універсальний механізм представництва інтересів держави в суді, чим розширює зміст відповідної конституційної функції.

З огляду на це, Суд визнав неконституційними окремі приписи абз. 1 ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» в частині, яка дозволяє прокурору здійснювати представництво інтересів держави у зв’язку з нездійсненням або неналежним здійсненням їх захисту іншими суб’єктами владних повноважень. Водночас Суд відтермінував втрату чинності цих положень до 1 січня 2027 року, зважаючи, зокрема, на необхідність забезпечення безперервності виконання прокуратурою її функцій в умовах воєнного стану.

Проблеми з визначенням меж представницьких повноважень прокуратури простежуються і в судовій практиці. Так, у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 15 січня 2026 року у справі № 921/190/25 було підтверджено, що спеціалізовані прокуратури у сфері оборони можуть здійснювати представництво інтересів держави лише у межах правовідносин, пов’язаних із оборонною сферою. Суд наголосив, що підзаконні акти, зокрема накази Генерального прокурора, не можуть розширювати повноваження органів прокуратури понад межі, визначені законом. Відтак звернення спеціалізованої прокуратури у сфері оборони з позовом у справі щодо шкоди довкіллю та інтересів органу місцевого самоврядування було визнано таким, що подане особою без належних повноважень.

4.1 Позитивним аспектом законопроєкту є сама спроба законодавчо конкретизувати перелік випадків, у яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави (запропонована редакція ч. 2 ст. 23 проєкту Закону). Такий підхід загалом відповідає правовій позиції Конституційного Суду України щодо необхідності чіткого та передбачуваного алгоритму визначення виключних підстав для реалізації прокуратурою цієї функції. У законопроєкті  вичерпно та конкретно визначені підстави та джерела отримання прокурором інформації, необхідної для здійснення представництва інтересів держави в суді, визначено чітку процедуру дій прокурора.

4.2 Позитивної оцінки також заслуговує запропоноване законопроєктом виключення із законодавства положень щодо представництва прокурором інтересів громадян у суді. Попри те, що така складова функції представництва згадується в ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», вона виходить за межі конституційного регулювання і є рудиментом попередніх повноважень органів прокуратури.

Після конституційної реформи 2016 року функція представництва інтересів громадянина більше не належить до конституційно визначених функцій прокуратури, передбачених статтею 131¹ Конституції України. Відтак подальше збереження відповідних положень у Законі України «Про прокуратуру» фактично суперечить принципу вичерпності конституційних повноважень прокуратури та не узгоджується з правовими позиціями Конституційного Суду України щодо недопустимості розширення функцій прокуратури законом.

У цьому аспекті законопроєкт демонструє правильний підхід до приведення законодавства у відповідність до Конституції України та логіки реформи прокуратури 2014–2016 років, яка була спрямована на поступову відмову від непритаманних прокуратурі позакримінальних функцій.

Крім того, виключення функції представництва інтересів громадян узгоджується із міжнародними стандартами Ради Європи та рекомендаціями Венеційської комісії, відповідно до яких прокуратура повинна зосереджуватися насамперед на функціях у сфері кримінальної юстиції, а захист прав та інтересів приватних осіб має забезпечуватися через систему безоплатної правничої допомоги, адвокатуру та інші спеціально уповноважені інституції.

4.3 Щодо випадків здійснення представницької функції.

Попри окремі позитивні аспекти законопроєкту — спробу законодавчої конкретизації підстав представництва та приведення окремих положень Закону України «Про прокуратуру» у відповідність до Конституції України — запропонована редакція в цілому викликає низку суттєвих застережень і потребує доопрацювання.

Попри формальне закріплення «виключного» характеру представництва, запропонований перелік випадків здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді охоплює надзвичайно широкий спектр правовідносин та значною мірою відновлює можливість системного втручання прокуратури у сферу публічного управління поза межами кримінальної юстиції.

Зокрема, йдеться про такі підстави як «порушення фундаментальних національних інтересів», «стратегічні загальнонаціональні пріоритети», «колізія повноважень» між органами влади, «неможливість самостійного захисту» інтересів держави відповідним органом, а також виявлення прокурором фактів порушення або загрози порушення інтересів держави під час здійснення ним процесуального керівництва досудовим розслідуванням.

Фактично така модель сприяє ще більшому розширенню меж участі прокуратури поза межами кримінальної юстиції. 

Запропонованою редакцією ч. 2 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено 9 випадків здійснення прокурором представництва інтересів держави:

1. порушення або загроза порушення фундаментальних національних інтересів України або стратегічних загальнонаціональних пріоритетів, визначених законом;
2. порушення або загроза порушення інтересів держави щодо об’єктів права власності Українського народу або об’єктів цивільного права, які перебувають під особливою охороною держави, забезпечення збереження яких гарантовано державою та які відповідно до закону є вилученими з цивільного обороту або обмежено оборотоздатними;  
3. відсутність органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншої юридичної особи публічного права, які відповідно до закону уповноважені на захист інтересів держави в суді, або відсутність у таких суб’єктів повноважень на звернення до суду з відповідним процесуальним документом у спірних правовідносинах;  
4. порушення інтересів держави органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншою юридичною особою публічного права, до повноважень яких віднесено судовий захист таких інтересів держави;
5. наявність колізії повноважень між органами державної влади, органами місцевого самоврядування та іншими юридичними особами публічного права щодо здійснення ними захисту інтересів держави у межах їх компетенції;
6. заподіяння шкоди інтересам держави кримінальним правопорушенням або іншим суспільно небезпечним діянням, якщо цивільний позов у кримінальному провадженні не був або не міг бути поданий чи був залишений без розгляду;
7. виявлення прокурором під час здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням, участі у кримінальному або адміністративному провадженні незалежно від їх результатів фактів порушення або загрози порушення інтересів держави, що потребують судового захисту;
8. звернення органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншої юридичної особи публічного права із клопотанням про подання позову у зв’язку з неможливістю самостійного захисту інтересів держави;  
9. у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави.

Серед відповідного списку, окремі застереження викликає пункт 5, який передбачає можливість здійснення прокурором представництва інтересів держави у разі наявності колізії повноважень між органами державної влади, органами місцевого самоврядування та іншими юридичними особами публічного права щодо здійснення ними захисту інтересів держави.

За своєю суттю колізія повноважень є наслідком недосконалості законодавчого регулювання розмежування компетенції відповідних органів публічної влади. Виявлення та усунення таких колізій повинно здійснюватися насамперед на нормативному рівні шляхом законодавчого уточнення та належного розмежування повноважень відповідних суб’єктів, а не вирішуватися у кожному конкретному випадку на підставі дискреційного рішення прокурора про наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді.

З огляду на відсутність чітких критеріїв поняття «колізія повноважень», така підстава має надмірно оціночний характер та створює ризик додаткового розширення дискреції прокурора поза межами конституційної моделі виключного та субсидіарного представництва інтересів держави.

Пункт 7 ч. 2 ст. 23 проєкту Закону, відповідно до якого підставою для здійснення прокурором представництва інтересів держави є виявлення прокурором під час здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням, участі у кримінальному або адміністративному провадженні фактів порушення або загрози порушення інтересів держави, що потребують судового захисту.

Фактично запропонована конструкція легалізує можливість для прокурора ініціювати представництво інтересів держави практично у будь-якій сфері публічних правовідносин — у разі самостійного виявлення ним потенційного порушення «інтересів держави» під час реалізації інших повноважень прокуратури.

З урахуванням надзвичайно широкого та оціночного характеру поняття п. 1 ч. 2 цієї ж статті «порушення або загроза порушення фундаментальних національних інтересів України або стратегічних загальнонаціональних пріоритетів»: така модель створює ризик суттєвого розширення дискреції прокурора та фактичного повернення прокуратури до квазінаглядових функцій.

По суті, йдеться про створення механізму, за якого будь-яке кримінальне або адміністративне провадження потенційно може стати підставою для подальшого втручання прокуратури у сферу діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування чи інших суб’єктів публічного права через механізм представництва інтересів держави в суді.

4.4 Щодо підстав представництва.

Частина 3 редакції вищезгаданої статті проєкту закону надає вичерпний перелік для початку встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді:

1. інформація, отримана під час виконання повноважень прокурора;
2. інформація, що надходить до органів прокуратури від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших юридичних осіб публічного права;
3. звернення фізичних і юридичних осіб, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та об’єднань громадян;
4. публічна інформація, публікації у медіа.

Заслуговує на окрему увагу положення, що дозволяє прокурору здійснювати представництво у разі виявлення фактів порушення інтересів держави із публічної інформації та медіапублікацій як приводу для ініціювання встановлення підстав представництва. Попри формальну заборону самостійного пошуку інформації, така модель фактично наділяє прокуратуру функцією моніторингу законності діяльності органів влади та інших суб’єктів публічних правовідносин та наближає прокуратуру до функціоналу, характерного для так званого «загального нагляду», від якого Україна офіційно відмовилася внаслідок реформи прокуратури 2014 року та конституційних змін 2016 року.

У результаті існує ризик, що замість виконання рішення Конституційного Суду України щодо звуження та чіткого обмеження представницької функції прокуратури, запропонований законопроєкт фактично створить нову, значно деталізовану та водночас широку модель участі прокуратури у захисті державних інтересів у суді.

4.5 Додаткові застереження викликає і п. 8 ч. 2 ст. 23 проєкту Закону, відповідно до якого прокурор може здійснювати представництво інтересів держави на підставі звернення органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншої юридичної особи публічного права у зв’язку з неможливістю самостійного захисту інтересів держави.

Запропонована конструкція створює ризик формальної легітимізації залучення прокурора до будь-яких категорій спорів за його власною ініціативою.

Зокрема, прокурор може самостійно виявити, на власний розсуд, потенційне порушення «інтересів держави» під час здійснення інших повноважень, після чого подальший вступ прокуратури у справу може бути формально обґрунтований шляхом отримання відповідного листа або клопотання від органу державної влади чи іншого суб’єкта публічного права.

За відсутності чітких критеріїв поняття «неможливість самостійного захисту інтересів держави» така модель фактично дозволяє використовувати звернення відповідного органу не як винятковий механізм, а як інструмент процесуальної легітимізації вже ініційованого прокуратурою втручання.

У результаті існує ризик перетворення представницької функції прокуратури із субсидіарного та виключного механізму на універсальний спосіб участі прокуратури у публічно-правових спорах.

4.6 Аналіз запропонованих змін свідчить про те, що фактична спрямованість законопроєкту не повною мірою відповідає правовій позиції Конституційного Суду України, якою визначено, що метою подальших змін до Закону України «Про прокуратуру» мало б стати саме звуження та чітке обмеження підстав здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді, мінімізація дискреції прокурора та забезпечення виключного і субсидіарного характеру цієї функції.

Ще на етапі підготовки чинного Закону України «Про прокуратуру» Венеційська комісія звертала увагу на надмірну широту формулювання поняття «інтереси держави», що створює ризик надмірного розширення ролі прокуратури поза сферою кримінальної юстиції. Міжнародні стандарти Ради Європи послідовно виходять із того, що основною функцією прокуратури має залишатися кримінальне переслідування, тоді як виконання інших функцій допускається лише у виняткових випадках і за умови чіткого законодавчого врегулювання.

Конституційна реформа прокуратури 2014–2016 років була спрямована саме на трансформацію прокуратури в орган кримінальної юстиції, що діє максимально наближено до європейських стандартів, враховуючи вітчизняну особливість системи правосуддя. У цьому контексті представництво інтересів держави в суді мало набути виключного, субсидіарного та залишкового характеру.

Отже, подальше законодавче врегулювання представницької функції прокуратури має здійснюватися не шляхом нормативного визначення максимально широкого кола підстав для представництва, а навпаки — через їх суттєве звуження, чітке визначення та мінімізацію дискреції прокурора відповідно до Конституції України, рішення Конституційного Суду України та міжнародних стандартів.

У перспективі представництво інтересів держави прокурором у суді має розглядатися як тимчасовий, винятковий та залишковий механізм, який поступово втрачатиме своє значення у процесі подальшої інституційної еволюції прокуратури України та її наближення до європейської моделі органу кримінальної юстиції. Хоча європейські стандарти і не забороняють прокуратурі здійснювати функції поза межами системи кримінальної юстиції, вони мають бути мінімальними; натомість органи виконавчої влади, адміністративна юстиція та інші інструменти поза сферою публічного обвинувачення мають задовольняти потреби у захисті прав людини.

Вважаємо, що проєкт Закону № 15253 від 15.05.2026 потребує доопрацювання в частині звуження підстав для представництва. Запропонований деталізований перелік підстав для представництва не звужує їх порівняно з чинною ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», а радше зберігає в тому самому обсязі або навіть розширює — що й було предметом неконституційності, встановленої КСУ у Рішенні від 03.12.2025 № 6-р(ІІ)/2025. Відповідні підстави можуть бути звужені під час доопрацювання проєкту Закону до другого читання або шляхом відкликання проєкту Закону і внесення доопрацьованого на заміну.

Про рішення Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) щодо екссудді Олексія Тандира говорять багато — перш за все як про можливість для Тандира уникнути відповідальності у справі про смертельну ДТП напідпитку О. Тандиру інкримінують ч. 3 ст. 286-1 Кримінального кодексу України — порушення правил безпеки дорожнього руху в стані сп’яніння, що спричинило смерть потерпілого. Покарання — від 5 до 10 років позбавлення волі.. Втім воно максимум дозволить переглянути запобіжний захід щодо екссудді, з урахуванням критичних зауважень ЄСПЛ. Справа і далі буде слухатися в суді. Тому сподівання на справедливість — є. 

Однак це рішення вкотре підсвітило «букет» проблем у системі кримінальної юстиції — надмірну тривалість судового розгляду, перебування під вартою без належного обґрунтування ризиків ухилення від участі в судовому розгляді тощо. Щобільше, воно не єдине: раніше ЄСПЛ уже звертав увагу на проблему з якістю обґрунтування рішень про тримання під вартою, зокрема у справі «Ігнатов проти України» (2016), а проблеми існували і за старого КПК 1960 року — «Харченко проти України» (2011).  

Що слід змінити, аби таких рішень ЄСПЛ проти України було менше? Керівник напряму «Правопорядок» Лабораторії законодавчих ініціатив Євген Крапивін звертає увагу на наступне:

1. Проблема у тривалості розслідування та недостатньому контролі за виконанням запобіжних заходів у кримінальному провадженні (насамперед тримання під вартою). Найперше — і найпростіше — внести зміни до Кримінального процесуального кодексу України (КПК України), щоб на стадії судового розгляду застосовувалося обмеження в 12 місяців для максимального строку застосування цього запобіжного заходу з урахуванням його продовження (за аналогією з досудовим розслідуванням). Наразі середній строк розгляду в суді тяжких і особливо тяжких злочинів складає 3–5 років, а то і більше. Також варто додати сьогоднішні умови, де тривалість розслідування затягується через брак суддів, повітряні тривоги, які призводять до перенесення судових засідань тощо.
2. Ще одна проблема — зловживання процесуальними правами сторонами кримінального провадження. У КПК України зловживання правом стосується лише відводу і надмірної вступної промови. У всіх інших випадках — неявка всіх захисників, «закидання» суду однаковими клопотаннями, намагання у різний спосіб затягнути судовий розгляд, це все залишається «нормою» у кримінальному процесі. На жаль, дисциплінарні органи прокуратури чи адвокатури реагують на це вкрай помірно і розуміють порушення правил професійної етики вкрай обмежено. Тому кримінальне провадження, яке можливо (та пріоритетно) розглянути за рік, можуть розглядати і 5, а то й 10 років. 
3. Недоліком є також перевантаженість судово-експертних установ, які можуть місяцями робити найпростіші експертизи. Це суттєво сповільнює кримінальне провадження. Ще проблемнішою є наявність альтернативних та повторних експертиз. Звісно, сторони мають на це право, це відповідає засаді змагальності кримінального процесу. Проте на практиці часто зводиться до незаконних дій фахівців, адже неправомірний вплив на експертні установи вкрай поширений. Саме тому НАБУ і САП все частіше говорять про «незалежну експертизу», а Мінʼюст працює над удосконаленням судово-експертної діяльності. Зокрема, у державних стратегічних документах державної політики йдеться про перегляд законодавчого регулювання у цій сфері, щоб органи правопорядку отримали доступ до «якісної, обʼєктивної та швидкої судової експертизи». Це передбачає впровадження нової системи ліцензування експертів, забезпечення діяльності експертного самоврядування, розширення видів експертиз, які матимуть право проводити приватні судові експерти, цифровізацію судової експертизи тощо. 
4. Проблемою також є контроль за виконанням запобіжного заходу, тобто функціонування правоохоронної структури, яка могла б відстежувати виконання покладених обовʼязків — не спотворювати докази, не спілкуватися з певними особами, перебувати в межах певної території тощо. Якщо останнє ще можна контролювати, то знищення доказів, тиск на потерпілого і свідків, можливість вчинення інших злочинів тощо — складно через брак часу і ресурсів у поліції. Альтернативами можуть бути домашній арешт, застава, але і це вкрай слабко забезпечує участь підозрюваного, обвинуваченого в кримінальному провадженні, бо правоохоронна інфраструктура в цьому сегменті недостатньо розвинута — і відповідного запиту на це немає. Судді ж більш охоче задовольняють тримання під вартою усюди, де це можливо. Адже будь-яке інше рішення щодо іншого запобіжного заходу неодмінно зустріне реакцію про «уникнення правосуддя» і збурить суспільство. 

Зміни до законодавства розвʼязують цю системну проблему лише частково. Доцільно також змінювати ставлення до альтернативних запобіжних заходів щодо тримання під вартою, які не повʼязані з обмеженням свободи пересування. Це сприятиме розвʼязанню проблеми. З іншого боку — жорстким має бути контроль за домашнім арештом, заставою та іншими заходами, що унеможливлюють тиск на свідків, потерпілого, знищення доказів, втечу. Тобто заходи мають досягати своїх цілей — забезпечення участі обвинуваченого та доказової бази задля доведення винуватості особи поза розумним сумнівом.

Перший План законопроєктної роботи (ПЗР) Верховна Рада ухвалила у 2020 році. Ця практика мала стати інструментом планування законопроєктної роботи, аби посприяти покращенню якості поданих законопроєктів та зменшенню кількості тих, які реєструють у Верховній Раді. Однак Парламент так і не запровадив ефективних інструментів координації, моніторингу та оцінки реалізації відповідних Планів. Комітети хоч і надають звіти Верховній Раді, однак їх не публікують, а аналіз причин (не)виконання завдань не проводиться. 

План законопроєктної роботи на 2024 рік містить 481 завдання, із них 95 — спрямовані на європейську інтеграцію. Астрономічна кількість завдань у Планах, особливо з огляду на реальну спроможність Верховної Ради ухвалювати закони, не сприяє виконанню ПЗР. За підрахунками експертів Лабораторії законодавчих ініціатив (ЛЗІ), виконано лише 60 завдань Плану або 12%. Лише кожен четвертий закон ухвалювався Верховною Радою у межах виконання Плану законопроєктної роботи. Якщо взяти до уваги всі показники ПЗР: вчасність внесення нових проєктів законів, дотримання строків розгляду тощо, то лише 11 завдань можна визначити як такі, що повністю відповідають Плану. 

Невиконаними є 293 завдання, що становить 61% від загальної кількості. Можна виділити дві причини, чому певне завдання не було виконане: 1) відповідальний суб’єкт подання не вніс новий законопроєкт на виконання завдання; 2) Верховна Рада не розглядала у звітному періоді вже зареєстрований проєкт закону. 

План законопроєктної роботи на 2024 рік є урядоцентричним — тобто саме Уряд повинен зареєструвати або вже зареєстрував більшість законопроєктів, які необхідно ухвалити на виконання завдань. Невнесення Кабміном нових проєктів законів є однією з причин низького рівня виконання Плану. 

Моніторинг ЛЗІ також аналізує те, як План виконують комітети, адже саме вони надають пропозиції до його формування, а також як головні комітети розглядають законопроєкти, зареєстровані на виконання ПЗР. У середньому один комітет відповідальний за виконання 22 завдань, а медіаною є 16 завдань. 

П’ять комітетів, які мають найбільшу кількість завдань, відповідальні за виконання половини Плану. Найбільше завдань у Плані законопроєктної роботи передбачено для комітету з питань правоохоронної діяльності (64 завдання). Найбільше виконаних (18 завдань) у комітету з питань фінансів.

Наразі План законопроєктної роботи як документ, який би мав забезпечувати плановий законодавчий процес, грає у ньому лише номінальну роль, не в останню чергу через недостатній рівень координації між суб’єктами законодавчої ініціативи та слабкий парламентський контроль. 

Існують деякі недоліки підготовки Плану, наприклад, встановлення строку внесенняВерховна Рада затверджує План законопроєктної роботи на початку чергової сесії, яка починається першого вівторка лютого. нових законопроєктів у січні 2024 року — ще до його ухвалення. Тобто суб’єкт законодавчої ініціативи повинен у межах Плану зареєструвати законопроєкт «наперед». Іншою крайністю є встановлення строку внесення нових законопроєктів у грудні 2024, що як мінімум є недалекоглядним, оскільки Верховна Рада не встигає розглянути та проголосувати відповідний проєкт закону. 

Потрібно змінити підхід до підготовки Плану законопроєктної роботи та ролі комітетів у його виконанні. Плани на декілька сотень завдань і законопроєктів не враховують показники роботи Верховної Ради: кількість ухвалених законів, середній час розгляду законопроєктів, активність комітетів у підготовці висновків до них тощо.

Розпочалася 14 сесія Верховної Ради ІХ скликання. Початок кожного парламентського сезону завжди актуалізує очікування від парламентарів — і тут йдеться як про нові законопроєкти, так і про законодавчі ініціативи, розгляд яких призупинився або й взагалі просів через різні причини та чинники.

Однак відкладання стратегічно важливих законопроєктів не може розмиватися в абстрактному «не на часі». Тож які ініціативи парламентарям слід розглянути в першу чергу?

Програма діяльності Уряду — це основний документ планування державної політики, який лягає в основу середньострокових планів дій Уряду (на трирічний період) та планів пріоритетних дій Уряду (на період до одного року). Ухвалення такої Програми не варто сприймати як чисто формальність, цей документ займає центральне місце у всій структурі державної політики України і є важливим складником парламентського контролю. За її відсутності фактично неможливо оцінити діяльність Уряду, адже немає ні цілей, ні завдань, які дозволяють це зробити. Власне, такий прецедент ми вже маємо: у 2020 році Прем’єр-міністр Денис Шмигаль представив свою Програму діяльності, яку Верховна Рада відправила на доопрацювання, але вона так і не була схвалена. Тобто минулий склад Уряду діяв без ухваленої Програми більше як п’ять років. 

18 серпня 2025 року Прем’єр-міністр України Юлія Свириденко разом із членами Кабінету Міністрів презентували Проєкт Програми дій Уряду на 2025–2026 роки. Але самої презентації недостатньо. Тепер цей Проєкт необхідно винести на розгляд Верховної Ради — тобто або затвердити, або відхилити його. 

Лабораторія законодавчих ініціатив працювала над розробкою цього законопроєкту — нині він знаходиться на ознайомленні в Комітеті з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів. Утім, на поточному етапі важливо продовжувати роботу над покращенням його положень, обговорювати та доопрацьовувати їх. Перш за все тому, що проблем у сфері ветеранської політики накопичилося дійсно багато, і часто вони мають системний характер, а тому й рішення мають бути не точковими, а комплексними.

Роботу над законопроєктом потрібно відновити, адже контроль за сектором безпеки й оборони дозволяє забезпечувати верховенство права, законність, підзвітність та прозорість у роботі уповноважених органів.

Потребу в ухваленні етичного кодексу актуалізує кожен наступний скандал за участі народних депутатів. Щобільше, притягувати до відповідальності окремих депутатів, чия поведінка дискредитує єдиний законодавчий орган України, критично важливо для відновлення його субʼєктності. Згадати хоча б липень цього року, коли окремі депутати обурили суспільство своєю неприхованою радістю після голосування за законопроєкт № 12414. 

Такий кодекс має визначати правила поведінки народних депутатів у залі засідань, в інших робочих органах Парламенту та, що дуже важливо, за його межами. Про необхідність ухвалення етичного кодексу говорять ще з 2016 року — зокрема, це одна з рекомендацій Дорожньої карти з парламентської реформи. У Верховній Раді вже лежить проєкт рішення: наприкінці 2022 року зареєстрували законопроєкт № 8327, який має осучаснити чинні норми депутатської етики та створити ефективну систему їх впровадження. Це дозволить не просто відмежувати негідні прояви поведінки окремих депутатів, а й стане одним із кроків до підвищення довіри до Парламенту.

Удосконалення процедур адаптації законодавства України до права Європейського Союзу (acquis ЄС) — один з ключових напрямів для євроінтеграційного курсу України. Це важливо насамперед для моніторингу та скринінгу реформ, які впроваджує Україна, про це згадано й у рекомендаціях та Дорожніх картах з боку Європейського Союзу.

Продовження роботи над законопроєктом, який сприяє зближенню законодавства у контексті переговорів про вступ України до ЄС, має залишатися у фокусі Верховної Ради й підтримуватися на рівні усіх без винятку парламентських Комітетів.

Проєкт Закону має відновити обовʼязковий конкурс при призначенні на посаду прокурора прокуратур всіх рівнів, який проводить Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів (КДКП). Також він пропонує скасувати інші негативні зміни, внесені Законом № 4555-ІХ: надання Генеральному прокурору контрольних повноважень в обхід незалежного прокурора-процесуального керівника у кримінальному провадженні та додаткові підстави для звільнення «нелояльних» прокурорів шляхом структурних змін.

Серед іншого законопроєкт передбачає заходи щодо удосконалення діяльності органів кримінальної юстиції, здебільшого антикорупційної спеціалізації.

Лабораторія законодавчих ініціатив послідовно підтримує впровадження інструменту Оцінки законодавчого впливу в законотворчій діяльності українського Парламенту, зокрема допомагає інтегрувати його у роботу парламентських Комітетів і Апарату Верховної Ради. Адже це структурований інструмент, за допомогою якого можна визначити та оцінити майбутні наслідки та ймовірні впливи пропонованих рішень. 

Оцінка впливу згадується у Дорожній карті з питань реформи державного управління та Дорожній карті з питань функціонування демократичних інституцій, створених у межах підготовки до переговорів з Європейським Союзом щодо укладення Угоди про вступ України до ЄС. Оцінку впливу зобовʼязує проводити й Закон України «Про правотворчу діяльність», ухвалений у 2023 році. Але оскільки Закон запрацює через рік після скасування воєнного стану, у Парламенті поки не поспішають системно застосовувати інструмент Оцінки законодавчого впливу, він досі залишається точковим. Утім, розуміння принципів і практики застосування Оцінки впливу важливе для всіх, хто бере участь у розробці законодавства, особливо в контексті продовження парламентської реформи.

Організація добору на посади державної служби залишається одним з найбільш проблемних напрямів у сфері державного управління. Водночас проєкт Закону передбачає поетапне відновлення конкурсів на посади державної служби, а це критично важливо для перезапуску процесу оновлення кадрів у державному секторі.

Він розроблений як альтернативний урядовому, який був відкликаний у зв’язку зі зміною складу Уряду.

Більше про те, що пропонує розвʼязати цей законопроєкт, ЛЗІ зауважує в інфобрифі щодо проблематики політично нейтральної державної служби.

Законопроєкт стосується проблем, які потребують негайного розв’язання на законодавчому рівні, й затягувати його розгляд дійсно неприпустимо. Наразі проєкт Закону знаходиться на ознайомленні в профільному Комітеті та потребує доопрацювання, втім його прийняття є дуже важливим для адаптації системи охорони державної таємниці до умов війни.

Зокрема, законопроєкт регулює такі питання, як:

• прискорення під час дії воєнного стану віднесення відомостей до державної таємниці;
• перегляд підходів до функціонування допускної системи (ризикоорієнтований підхід);
• осучаснення механізмів інформаційного обміну між органами під час безпекових перевірок у зв’язку з допуском до державної таємниці та наданням спеціального дозволу на провадження діяльності, пов’язаної з держтаємницею. 

Цей проєкт Закону надає Службі безпеки України (СБУ) повноваження розробляти та вносити на розгляд Президента України й Уряду проєкти нормативно-правових актів з питань, які належать до компетенції СБУ. 

Його ухвалили за основу в першому читанні у квітні 2025 року, критичних зауважень щодо змісту законопроєкту немає. Тож і фінальне ухвалення проєкту Закону має бути в пріоритеті, оскільки це сприятиме підготовці своєчасних рішень, зокрема, у забезпеченні охорони державної таємниці. 

Під час війни Україна стикається з системними загрозами та зазнає з боку ворога підвищеного інтересу до відомостей, що становлять державну таємницю, — а тому і зволікати з прийняттям цих законопроєктів точно не в інтересах держави.

Просування перерахованих ініціатив у Парламенті важливе для своєчасного реагування на всі виклики, які постають перед Україною в умовах воєнного стану. Адже актуалізований порядок денний дозволяє зосередитися на першочергових завданнях і не відкладати важливі рішення «на потім», коли питання постане гостро й неодмінно потребуватиме реакції вже тут і зараз.

Лабораторія законодавчих ініціатив починає нове дослідження, яке покликане покращити державну політику щодо вимушених мігрантів з України. Ми прагнемо глибше зрозуміти досвід вимушених мігрантів, їхнє життя за кордоном та плани щодо майбутнього. Для цього ЛЗІ шукає респондентів, які виїхали у звʼязку з повномасштабною війною, зараз проживають за кордоном і готові говорити про свій досвід та плани щодо можливого повернення в Україну.

Поділившись своєю історією, Ви можете допомогти нам розробити ініціативи, які полегшать адаптацію і повернення в Україну.

Ваші думки та інсайди допоможуть розробити реальні пропозиції змін, що покращать привабливість України для економічно активних громадян. У своїй діяльності Лабораторія активно співпрацює з Єврокомісією та українськими органами влади, тому ми зможемо спрямувати їхню увагу на актуальні виклики для покращення умов життя в Україні. Зокрема і Ваш внесок допоможе сформувати майбутнє України та підтримати інших українців у схожій ситуації.

Українців, які виїхали після початку повномасштабного вторгнення і зараз проживають за кордоном, але у майбутньому розглядають повернення в Україну.

• спілкування з аналітиками ЛЗІ через месенджер у зручний для Вас час та спосіб;
• вільний обмін думками, планами про Ваше життя за кордоном, про Україну — у форматі текстових, голосових, фото- чи відеоповідомлень.

Ми гарантуємо повну конфіденційність наших респондентів: надана Вами інформація буде повністю очищена від персональних даних. Доступ до зібраних матеріалів матиме лише аналітик, який спілкується особисто з Вами.

Якщо Ви маєте уточнення чи запитання, пишіть на пошту av@parliament.org.ua

Довіра до Парламенту в Україні стабільно низька. Це не новий тренд чи досягнення ІХ скликання — низький рівень довіри до Верховної Ради (ВРУ) тримається роками, і, за результатами досліджень Центру Разумкова, зараз найнижчий серед державних інституцій. 

Причин цьому багато, зокрема ототожнення репутації окремих депутатів з інституцією загалом. І це не дивує, адже тільки за цей рік скандалів з народними обранцями було вдосталь. Згадаємо хоча б останні тижні, коли ВРУ вкотре показала брак субʼєктності, а окремі депутати обурили суспільство своєю неприхованою радістю після голосування за законопроєкт № 12414. 

31 липня Парламент спробував відкотити своє рішення та проголосував за президентський законопроєкт № 13533. І навіть, вперше з початку повномасштабного вторгнення, провів онлайн-трансляцію засідання. Втім, у перші ж хвилини трансляції ми побачили бійку депутатів. Потім середній палець Сергія Власенка, як реакцію на виступ своєї колеги по Парламенту. Марʼяна Безугла та депутати від фракції «Голос» ходили з картонками, що можна розцінити як використання плакатів та лозунгів, що заборонено чинним Регламентом ВРУ (стаття 53). Перша трансляція засідання за три роки показала повний хаос під час роботи та неповагу депутатів до процедур та один до одного. Але що з цим можна зробити?

Чи є механізми для того, щоб притягувати до відповідальності окремих депутатів, чия поведінка дискредитує єдиний законодавчий орган України?

Зараз Верховна Рада неспроможна дистанціюватися від неетичної, а часом шкідливої поведінки народних депутатів. А відсутність парламентської культури як такої, навіть на прикладі останньої трансляції засідання, створює численні ситуації, у яких нардепи фігурують як порушники етичних норм у публічному просторі, зокрема в соціальних мережах. Це негативно впливає як на персональний імідж, так і на імідж партії/фракції та Парламенту загалом.

Одним з інструментів, який активно використовують в парламентах 85 країн світу, є кодекс поведінки парламентарів або кодекс депутатської етики. Це нормативний акт, який встановлює правила поведінки парламентарів у залах засідань, та, що дуже важливо, за його межами. Перелік можливих порушень у кодексах різних країн може варіюватися, але найбільш розповсюджені: неналежна поведінка, образа особистості або наклеп, тривала відсутність на роботі та інші дії, несумісні з поняттям депутатської гідності. Крім того, важливо, щоб був спеціальний внутрішньопарламентський орган для забезпечення дотримання етичних норм.

Поширення етичних норм на членів парламенту за його межами не є унікальною практикою. Наприклад, кодекс етики Сейму Латвії передбачає, що члени парламенту повинні дотримуватись принципів, правил та рекомендацій, визначених кодексом, у своєму ставленні до роботи, у стосунках з іншими членами парламенту, іншими інституціями та суспільством. Кодекс поведінки для членів Альтингу — парламенту Ісландії — визначає, що його норми стосуються їхніх обов’язків під час публічної служби як обраних представників народу.

В Україні такого кодексу немає, весь спектр можливих порушень чітко не виписаний, а чинним Регламентом передбачено тільки три види покарань за порушення етики: 

• переривання виступу;
• позбавлення слова до кінця пленарного засідання;
• позбавлення права брати участь у пленарних засіданнях.

Вони стосуються лише порушення правил поведінки в сесійній залі, виключно під час пленарного засідання, і тільки в разі образи іншого народного депутата або депутатської фракції чи групи. Втім, навіть якщо використовувати наявні механізми, результату може не бути взагалі. Наприклад, профільний комітет рекомендував ВРУ прийняти рішення про позбавлення Петра Порошенка права брати участь в одному пленарному засіданні через використання нецензурної лексики щодо іншого депутата (виносимо за дужки атмосферу політичного тиску на фоні запроваджених проти нього санкцій). Але через брак політичної волі, з січня це питання досі навіть не було винесене на голосування. 

Рекомендацію ухвалити етичний кодекс передбачала оціночна місія Європейського Парламенту у Дорожній карті з парламентської реформи 2016 року, в документі, який скоро відзначатиме своє десятиріччя. За цей час Верховна Рада так і не спромоглася ухвалити не те що етичний кодекс, а бодай розглянути якісь ініціативи у цій сфері навіть у першому читанні. Зокрема, наприкінці 2022 року зареєстрували законопроєкт № 8327, який має осучаснити чинні норми депутатської етики та створити ефективну систему їх впровадження. Ця законодавча ініціатива важлива задля підвищення суспільної довіри до Парламенту та зміцнення демократичного врядування. Проте досі перебуває на опрацюванні в комітеті з питань Регламенту.

Проєкт закону № 8327 пропонує механізм саморегулювання. Він передбачає створення у Верховній Раді окремого комітету, який формуватиметься на паритетних засадах (тобто до його складу має входити однакова кількість депутатів від коаліції та опозиції) та контролюватиме дотримання дисципліни та норм депутатської етики. Комітет розглядатиме скарги на народних депутатів, які порушили депутатську етику під час виконання своїх повноважень (зокрема в публічному просторі за межами будівлі ВРУ), розвʼязуватиме питання про їхню відповідальність. 

Головне науково-експертне управління висловило до цього законопроєкту декілька слушних зауважень, які можна виправити до другого читання, а також доопрацювати його з урахуванням побажань регламентного комітету, водночас враховуючи міжнародну практику та стандарти. 

Законопроєкт № 8327 — можливість розвʼязати проблему неетичної поведінки окремих народних обранців, що могло б покращити репутацію інституції та збільшити рівень довіри до ВРУ. Однак Парламент відтягує розгляд цього законопроєкту. 

Важливо нагадати, що новий комітет навряд чи буде створений у цьому скликанні: з огляду на особливості формування його персонального складу, такий обов’язок покладуть на наступне, десяте, скликання. І якщо не прийняти закон зараз, то наступне скликання також залишиться без профільного комітету, адже кількісний склад та предмети відання комітетів розподіляються на початку кожного нового скликання.

Логічно, що до осіб, які ухвалюють і ухвалюватимуть у майбутньому найважливіші рішення в державі, є вимоги етичного характеру. Та законопроєкт № 8327 вже третій рік «лежить» на розгляді у регламентному комітеті, без висновку якого його неможливо розглянути у першому читанні. Ігнорувати цей законопроєкт — свідома позиція комітету, оскільки будь-яке інше його рішення знову поверне розмови про етичну поведінку на порядок денний, що, очевидно, не в пріоритеті у народних депутатів.

Штовханина у Верховній Раді, погрози активістам та зловживання своїм статусом, а також деякі, як мінімум, нечутливі дописи народних обранців у соціальних мережах лише посилюють невдоволення владою. Обурює не так порушення народними депутатами етичних норм, як відсутність реакції на такі порушення з боку колег. Те, що парламентарі навіть не намагаються бодай засудити неетичну поведінку, а окремі депутати здатні лише на лицемірні заяви, є ще одним свідченням втрати субʼєктності Парламенту як інституції.

У сучасних умовах ВРУ терміново потрібно шукати інструменти, здатні повернути довіру людей. Під час війни проблеми з субʼєктністю Парламенту набувають все більш помітних та загрозливих форм. Загрозливих насамперед для демократичного державного устрою України. Верховна Рада як інституція зобовʼязана забезпечити довіру громадян, щоб уникнути цих загроз. І хоча етичний кодекс парламентаря — не є панацеєю від усіх проблем в Парламенті, втім без нього забезпечити відновлення довіри, на переконання Лабораторії законодавчих ініціатив, буде неможливо. 

Ухвалення скандального закону № 4555 щодо НАБУ та САП стало переломним моментом, коли суспільство вперше за час повномасштабної війни настільки відкрито й рішуче виступило проти дій влади. Швидкість проходження законопроєкту — від моменту надання порівняльної таблиці до підписання й оприлюднення — була карколомною: все відбулося протягом одного дня.

Виправдань для народних депутатів порушувати Регламент ВРУ — безліч: від «вимог воєнного часу» до «загроз національній безпеці». Крім того, він неузгоджений із Конституцією України, що автоматично робить його проблемним.

Ще в перші місяці повномасштабного вторгнення стало очевидно, що Регламент не пристосований для використання в умовах воєнного стану — відповідних процедур на такі випадки в ньому просто не прописано. Водночас за три роки Парламент так і не спромігся внести зміни, які б забезпечували легітимність ухвалених процедурних рішень — обійшлися напівмірами у вигляді постанов, які лише трохи спростили організаційні процедури.

На прикладі закону № 4555 Лабораторія законодавчих ініціатив нагадує про найтиповіші порушення Регламенту.

Головний комітет як виняток може ухвалити рішення про врахування внесених до положень законопроєкту пропозицій і поправок, які не були предметом розгляду в першому читанні. Це можливо в разі, якщо головний комітет та/або експертний підрозділ Апарату ВРУ зазначили необхідність їх внесення у своїх висновках, а головуючий озвучив це на пленарному засіданні під час розгляду такого проєкту закону в першому читанні.

Тобто між першим і другим читанням текст законопроєкту не має змінюватися настільки докорінно (поява абсолютно нових норм, яких не обговорювали й не опрацьовували на етапі першого читання), що його фактично треба розглядати заново. І Регламент містить пряму заборону таких процедурних кульбітів.

Про необхідність внесення пропозицій, які не стосуються предмета закону № 4555, не було зазначено ні у висновку головного комітету до першого читання, ні у висновку Головного науково-експертного управління. Це відображено в картці проєкту закону. Врахування пропозицій щодо обмеження незалежності НАБУ та САП навіть змусило одного з ініціаторів утриматися від голосування за власну законодавчу ініціативу. 

Нічого принципово нового не сталося. Давня практика «законів-матрьошок», що набула особливої популярності в перші місяці воєнного стану, вочевидь, знову знайшла застосування. Саме так створили дослідницьку службу Верховної Ради та відмовилися від проведення аналізу регуляторного впливу. Ця схема дає змогу не реєструвати нового законопроєкту, який би мав відповідати вимогам Регламенту, містити обґрунтування та проходити обов’язкові експертизи в структурних підрозділах Апарату Верховної Ради та комітетах. Ці пропозиції навряд чи здобули б підтримку в парламентських комітетах із питань антикорупційної політики чи євроінтеграції, експертиза яких є обов’язковою для всіх зареєстрованих законопроєктів.

Депутати мають отримати законопроєкт, підготовлений до другого чи повторного читання, висновок головного комітету та інші супровідні документи щонайменше за десять днів до дня розгляду на пленарному засіданні ВРУ.

Регламент установлює саме такий строк, аби народні обранці щонайменше змогли ознайомитися з тим, за що доведеться голосувати або не голосувати.

Водночас засідання комітету щодо закону № 4555 відбувалося того самого дня, 22 липня, лише за кілька годин до початку пленарного засідання, а депутати отримали фактично новий текст тільки за кілька хвилин до початку засідання. Вони просто фізично не мали часу ознайомитися з підготовленою комітетом редакцією законопроєкту. Це аж ніяк не знімає з депутатів відповідальності, адже голосування за невідомий текст — це теж вибір, і такий вибір вони роблять майже кожного пленарного засідання. Наприклад, щодо 45 (60%) законопроєктів, ухвалених у другому читанні під час 12-ї сесії Верховної Ради, було порушено терміни, передбачені для ознайомлення з висновками комітетів і порівняльною таблицею перед розглядом у залі засідань. Загалом після повномасштабного вторгнення за результатами кожної сесії більш як половину законопроєктів ухвалювали з порушенням законного права народних депутатів на ознайомлення з текстами проєктів.

У Парламенті така практика вже давно сприймається як стандартний «робочий процес». Вона народилася та закріпилася задовго до початку роботи Парламенту ІХ скликання. І ситуація, коли більшість депутатів у принципі не знає, за що голосує, є вже радше нормою, ніж винятком. З наявною практикою реєстрації, опрацювання та розгляду сотень законодавчих ініціатив протягом сесії така ситуація не дивує. Та коли ігнорують цілу низку регламентних норм, недотримання строків ознайомлення може зіграти вирішальну роль в ухваленні таких ініціатив, як закон № 4555 або диктаторські закони 16 січня 2014 року.

Голова Верховної Ради підписує закон упродовж двох-п’яти днів від дня його подання (після підготовки в головному комітеті та юридичному підрозділі), за винятком випадків, передбачених Регламентом. Такий строк обґрунтований тим, що народні депутати протягом двох днів можуть оскаржити результати голосування, якщо воно відбулося з порушеннями. У випадку закону № 4555 одразу після голосування за пропозицією народного депутата Максима Бужанського Верховна Рада дала доручення голові ВРУ негайно підписати й направити законопроєкт на підпис президенту. І хоча виконання доручень Парламенту є одним із повноважень голови, процедура негайного підписання не передбачена Регламентом. Утім, це стало досить поширеною практикою під час дії режиму воєнного стану, що часто обґрунтовується необхідністю пришвидшити деякі етапи законодавчої процедури.

Регулярне порушення Регламенту народними депутатами вже стало частиною парламентської культури (і депутати IX скликання — також відомі як «нові обличчя» — дуже швидко втягнулися в цей процес).

Конституційний суд, якщо комусь захочеться оскаржити закон через порушення процедури його ухвалення, послідовно підтримує власну юридичну позицію. Вона визначає, що неконституційним може бути визнаний нормативний акт, стосовно якого було порушено процесуальні (процедурні) вимоги, встановлені безпосередньо Конституцією України, а не іншими актами права (зокрема Регламентом Верховної Ради).

Раніше із цих мотивів закони визнавали неконституційними лише у випадках, коли депутати не голосували особисто або якщо закон не отримав висновку комітету. Перша причина у зв’язку із введенням у березні 2021 року сенсорної кнопки більше не є актуальною, щодо другої — засідання комітету у випадку закону № 4555, хоч і формально, але було проведено. Порушення Регламенту ще не ставали причиною визнання закону неконституційним. І навряд чи хтось притомний хотів би відкривати цю «скриньку Пандори», визнаючи акт неконституційним на підставі порушень Регламенту, з огляду на кількість актів, ухвалених у такий спосіб.

Лише під тиском свідомої громадськості та міжнародних партнерів президент зареєстрував, а Верховна Рада ухвалила в цілому новий законопроєкт, який фактично повертає процесуальну незалежність НАБУ та САП, скасовану законом № 4555. Тобто лише громадський контроль Парламенту та інших інституцій змусив владу виправити скоєне. Але, на жаль, також із порушеннями Регламенту. Хоча в цьому випадку суспільна значущість якнайшвидшого ухвалення законопроєкту президента була незаперечною.

Вочевидь, переконати депутатів у необхідності дотримуватись Регламенту чи комплексно його переглянути, щоби погодити з Конституцією (!) та забезпечити базові принципи прозорості та громадської участі в законодавчому процесі — завдання з кількома зірочками. Лабораторія законодавчих ініціатив упевнена, що є кілька критично важливих кроків, які можна зробити тут і зараз, аби принаймні мінімізувати ризик повторення ситуації з блискавичним ухваленням закону № 4555.

Насамперед потрібно розвʼязати проблему закритості процесу ухвалення рішень, що має кілька проявів — зокрема відсутність прямої трансляції пленарних засідань Верховної Ради.

Відсутність трансляції не може бути обґрунтована й змістом питань, які обговорюються на пленарному засіданні, — Верховна Рада самостійно викладає його запис на своєму YouTube-каналі, а стенограми публікуються на офіційному вебсайті. Заборона на пряму трансляцію означає, що громадськість дізнається про найважливіші ухвалені рішення постфактум. З вимогою відновити онлайн-трансляцію пленарних засідань звернулися більш як 90 громадських організацій та медіа. Відповідну постанову зареєструвала група народних депутатів, однак ані її, ані іншої аналогічної пропозиції Верховна Рада не підтримала.

Іншим проявом закритості є той факт, що президент уже пів року не підписує законопроєкт № 11321. Ця законодавча ініціатива зобов’язує транслювати відкриті засідання комітетів і безстроково розміщувати на їхніх вебсторінках такі відеозаписи, а також публікувати порядок денний засідань і проєкти актів, заплановані до розгляду, не пізніше ніж за 24 години до початку засідання комітету. Про засідання комітету, на якому здійснювалася підготовка закону № 4555 до другого читання, не знали навіть деякі його члени, що вже казати про відкритий доступ для журналістів.

Саботаж прозорості Парламенту поширився й на Закон України «Про публічні консультації». Завдяки пропозиціям народних депутатів цей закон:

• набере чинності лише за рік після скасування або припинення воєнного стану замість шести місяців, як це передбачалося текстом законопроєкту в першому читанні;
• встановив виняток, що дозволяє депутатам і парламентським комітетам узагалі не проводити публічних консультацій.

Усе це створює враження, ніби народні депутати максимально не хочуть займатися політикою (policy), а займаються лише політикою (politics). Зрештою, неаргументоване та поспішне політичне рішення призводить до помилок, коли влада знову наступає на граблі, які сама ж перед собою й поклала.

Звичне зверхнє ставлення народних депутатів до порушень Регламенту, що проявляється в критичні моменти (як у випадку із законом № 4555), загрожує демократичним засадам парламентаризму й подає сигнал цьому та наступним скликанням Верховної Ради, що Регламент можна порушувати — й це зійде з рук.

У четвер Рада ухвалила президентський законопроєкт та відновила процесуальну незалежність САП і НАБУ.

Вимоги протестувальників виконано, але публічні привітання з перемогою викликають змішані почуття: адже влада спершу сама створила проблему, щоб потім виправити її.

Але чи виправила?

У той час як увага громадськості була прикута до «розвороту» норм, які стосуються антикорупційних органів — закон від 22 липня запровадив ширші негативні зміни. Процесуальну незалежність САП вдалося відстояти, а точно таку незалежність інших прокурорів — ні. Посилення ролі генерального прокурора щодо інших прокурорів (крім антикорупційних) лишається чинним. Так само лишилися без змін норми, що стосуються кадрових питань у прокуратурі. 

А це — погано для євроінтеграції. Пояснюємо, чому.

Перш за все, треба наголосити: зміни, що підважили незалежність САП і НАБУ, дійсно скасовані. Компромісом, який додали у законодавство замість цього — перш за все, щоби дозволити владі зберегти обличчя і продовжувати говорити, що це була «боротьба з російським впливом» — стала норма про перевірки на поліграфі усіх правоохоронців і прокурорів.

Водночас закон № 4555-ІХ від 22 липня вніс також зміни до Закону про прокуратуру. Більшість з них лишаються чинними.

По-перше, на час воєнного стану скасовані вимоги про конкурс — на посаду в Офіс генпрокурора або обласну прокуратуру можна взяти будь-кого з юридичною освітою.

По-друге, закон нівелює гарантії інституційної незалежності прокурорів: будь-кого можна звільнити через механізм ліквідації чи реорганізації підрозділів прокуратури. Тепер кожен прокурор подумає двічі перед тим, як ухвалювати рішення, що не узгоджується з «правильним баченням керівництва».

По-третє, генпрокурор отримав нові процесуальні повноваження, які додатково посилюють його вплив на всіх прокурорів. Тепер можна «витребувати» необхідні провадження для перевірки, що повністю зупиняє рух у рамках провадження та дозволяє генпрокурору надавати вказівки напряму слідчому в обхід прокурора, який веде справу.

На додаток, механізм перевірок на поліграфі прописаний так, що його можна перетворити на ще один інструмент тиску на неугодних прокурорів. Закон каже, що тестування на поліграфі треба проводити «не рідше одного разу на два роки». Залишимо поза дужками питання щодо якості цього методу і того, що закон лишає невизначеним як зміст тестування, так і порядок дій, якщо тест вийшов негативним. Але чи не стане це таким собі механізмом психологічного тиску на нелояльних прокурорів, яких зможуть посилати на поліграф хоч щотижня?

Втім, три перших пункти містять найбільш реальні загрози, зокрема для європейського шляху України.

Пояснимо кожен з них, а також те, який звʼязок між змінами закону «Про прокуратуру» та європейською інтеграцією України.

Закон від 22 липня містить норму щодо прокуратури, яка, ніби, діятиме лише на час воєнного стану (хоча і це не зовсім так; про це далі).

Ця норма дозволяє призначати до Офісу генпрокурора та обласних прокуратур без конкурсу будь-кого, хто має повну вищу освіту і юридичний стаж — 5 років для ОГП, 3 роки для обласної прокуратури.

Парадоксально, але при цьому в прокуратури нижчого рівня добір відбувається за конкурсом, та ще й з роллю незалежної Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП). Так само лишився незмінним порядок призначення на посаду прокурора-стажиста, з якої раніше могла початися карʼєра прокурора.  

І лише у топпрокуратури воєнний стан, мовляв, змушує добирати співробітників в обхід процедур, просто за рішенням керівника органу прокуратури.

Ця норма повертає генпрокурору та керівникам обласних прокуратур повноваження, які у них були колись давно, до 2014 року, забираючи їх у де-факто органу самоврядування — КДКП.

Конкурс на посаду прокурора був впроваджений у рамках реформи, проведення якої просували Рада Європи і ЄС — так само як і створення КДКП, що запрацювала у 2017 році. А її скасування — це не просто корупційний ризик, а й суттєвий крок назад у європейській інтеграції.

По-перше, у Дорожній карті з питань верховенства права (затверджена урядом у травні цього року) задекларовано посилення інституційної спроможності органів прокурорського самоврядування і КДКП. А тепер Україна, всупереч цим зобовʼязанням, не лише не посилює, а й забирає у КДКП повноваження.

По-друге, ми зобовʼязалися перед ЄС, що у І кварталі 2026 року обовʼязковим стає конкурс на керівні посади в органах прокуратури. Але натомість — ми скасовуємо конкурс в принципі.

Зрозуміло, що влада наполягатиме, що це тимчасовий крок на час воєнного стану. Проте й це не зовсім так: із завершенням воєнного стану набрані без конкурсу прокурори не будуть звільнені з органів прокуратури.

А аргумент, ніби воєнний стан заважає добирати людей в прокуратуру — легко поставити під сумнів тим фактом, що з 2022 року до прокуратури прийшло близько 300 людей за результатами конкурсу.

Ці зміни, внесені до статей 41, 51 та 60 Закону про прокуратуру — ще складніші, і тому пройшли малопоміченими.

Тут є ще додатковий чинник — торішнє Рішення КСУ, яке набрало чинності в червні. Конституційний суд став на захист прокурорів, які опинились «поза штатом».

Пояснимо, про що йдеться. Прокурор призначається на посаду безстроково, і крім особливих випадків (вихід на пенсію, дисциплінарна відповідальність тощо) його неможливо звільнити. Це дає прокурорам гарантії незалежності, дозволяє ухвалювати рішення на власний розсуд, а не боятися тиску з боку політиків, процесуальних опонентів чи свого керівника.

Проте після запровадження у законі цих гарантій керівники прокуратури навчилися їх обходити: достатньо реорганізувати підрозділ, вивести людей «поза штат», створити новий штатний розпис і призначити на посади лише тих прокурорів, які відповідають «баченню» нового керівника.

На жаль, це поширена практика.

Люди «поза штатом» мають прокурорський статус, отримують оклад, проте позбавлені будь-яких повноважень і опиняються у невизначеному юридичному статусі — допоки не звільняться за власним бажанням, або допоки керівник не змінить думку. На практиці це означає — допоки не «домовишся» з ним, або допоки не прийде новий керівник.

Отже, КСУ сказав, що такий невизначений статус є неконституційним і взагалі прибрав можливість «виводити поза штат». 

Закон № 4555-ІХ творчо переосмислив рішення Конституційного суду і зробив те, що суперечить його висновкам.

Він передбачив механізм реагування на ситуації, коли прокурори опиняються «поза штатом», суттєво погіршивши становище тих, щодо кого застосували це приховане покарання: тепер прокурору, що опинився у цій ситуації, можна запропонувати посаду, а якщо той відмовиться — звільнити його на цій підставі.

Формально рішення КСУ виконане (є механізм боротьби з явищем «прокурорів поза штатом»). А насправді це дає зелене світло для «кадрових чисток»: достатньо запропонувати посаду найнижчого рівня або з умовами роботи, на які опальний прокурор напевно не погодиться.

Тому ці зміни не просто мають бути скасовані. Необхідно добросовісно виконати рішення КСУ і впровадити такий порядок зміни структури, який дав би прокурорам змогу продовжувати роботу.

Попри те, що ми зазначали потребу незалежності прокурорів, які за європейським підходом є складником системи правосуддя — ця незалежність все ж не є абсолютною, тут є відмінність від роботи судді. Вищестоящі керівники органів прокуратури мають низку процесуальних повноважень щодо прокурорів нижчого рівня.

Проте це не означало, що прокурор-керівник може втручатися у будь-яке провадження без обґрунтування або зупиняти його рух. А тим паче — надавати вказівки в обхід прокурора по справі.

Натомість закон № 4555-ІХ надав генпрокурору право «витребувати» у прокурора матеріали, документи та інші відомості, що стосуються будь-якого досудового розслідування і передавати третім прокурорам на перевірку. Ухвалений 31 липня президентський законопроєкт лишив ці норми без змін (відповідні повноваження генпрокурора виключили лише щодо НАБУ і САП).

На практиці це означає, що у генпрокурора зʼявилася можливість заблокувати будь-яке розслідування, або ще гірше — надавати вказівки напряму слідчому в обхід прокурора, який є процесуальним керівником. Виходить, що цей прокурор буде формально лишатися закріпленим за справою, але без повноважень для впливу на неї.

При цьому умовний прокурор, що здійснює процесуальне керівництво у справі умовного Чернишова, може залишатись прокурором у справі, але повний контроль над справою матиме генпрокурор.

Як це працювало досі?

Раніше також був шлях контролю та впливу на справу, але вказівки давались лише прокурору і лише у письмовій формі, і вже той мав їх втілювати. А для того, щоб «забрати» провадження у прокурора — мала бути аргументована постанова про його відсторонення від справи. Тобто були запобіжники від зловживань і документальна фіксація, що давала можливість службового розслідування у разі некоректних дій. 

Натомість тепер всі повноваження сконцентровані в руках однієї людини — генпрокурора, якого, нагадаємо, призначають в політичному порядку без жодного конкурсу, і який лишається політично залежним. До слова, Єврокомісія та Рада Європи системно критикують і заполітизовану процедуру призначення, і можливість звільнення генпрокурора рішенням про «недовіру», яку можна ухвалити простою більшістю голосів Парламенту.

Саме через політичну залежність генпрокурора, тобто через те, що Парламент може «підвісити його на гачок», погрожуючи звільненням — Україна за рекомендацією європейських партнерів проводила реформи, які поступово зменшували повноваження генпрокурора.

І ці реформи досі лишаються важливими для відповідності України вимогам Розділу 23 під час вступних переговорів з ЄС. Але завдяки тому, що 22 липня Парламент ухвалив ці норми, а президентський проєкт, проголосований 31 липня, не скасував їх — ми тут точно йдемо у зворотний бік.

Отже, після драматичної історії з підваженою, а потім відновленою незалежністю антикорупційних органів, Україна опинилася на кілька кроків далі від своєї відповідності вимогам ЄС.

Досі лишається загроженою прокурорська незалежність — як процесуальна (роль генпрокурора посилена), так і інституційна (прокурора можна в будь-який момент «вигнати» з системи або просто натиснути на нього шляхом перевірок). 

А конкурси — скасовані без реального підґрунтя. Поки — «тимчасово», але немає нічого більш вічного, ніж тимчасові зміни, які часто визнаються ефективними й перетворюються на постійні.

Невдовзі нас очікує щорічний звіт ЄС про розширення (EU Enlargement Report), який не омине ці зміни. Ще раніше ми побачимо їх оцінку у тіньових звітах за Розділом 23.

І ці деталі для ЄС є зовсім не другорядними, хоч вони й лишилися без суспільної уваги на фоні атаки на антикорупційні органи. Так, євроінтеграційні документи буквально пронизані словами про «меритократичні засади» призначення прокурорів (тобто про обовʼязковість конкурсів, які мали б поширитися й далі, в ідеалі й на генерального прокурора), про процесуальну незалежність та про сильне прокурорське самоврядування. Натомість конкурси скасовано, всі прокурори опинились під загрозою «кадрових чисток», а прокурорське самоврядування знову втратило свої повноваження… 

Це — лише євроінтеграційний аспект.

Очевидно, що на рівні політичних ризиків концентрація процесуальних повноважень в руках генерального прокурора (який, як вже йшлося, є політично залежним через процедуру свого призначення і звільнення), поява у нього можливості звільнити «незгідних» прокурорів і заміняти їх на «лояльних», незалежно від кваліфікації та майже незалежно від досвіду останніх — матиме довгострокові негативні наслідки на якість правосуддя в Україні.

Це — не лише про загрозу вибіркового, політично мотивованого переслідування, а й про зменшення справедливості в суспільстві загалом.

До Комітету Верховної Ради України з питань правоохоронної діяльності надійшли пропозиції щодо суттєвого розширення змісту проєкту Закону № 12414 від 16.01.2025. Первинною метою запропонованого закону є встановлення особливих умов проведення досудового розслідування, які дозволяють оперативно та ефективно реагувати на заяви про зникнення осіб і забезпечити доступ заявників (потерпілих), які є близькими родичами та членами сім’ї зниклої особи, до правових механізмів в умовах воєнного часу. Ним просто пропонується спростити порядок визначення місця досудового розслідування з метою підвищення ефективності організації досудового розслідування в умовах воєнного стану.

Пропозиції внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України, які надійшли до Комітету, передбачають:

1. Суттєве посилення ролі Генерального прокурора (насамперед зміни до п. 2 ст. 36 КПК України) — Генеральний прокурор отримує повноваження витребовувати будь-яке кримінальне провадження для перевірки додержання законності, включно з можливістю передавати такі провадження іншим прокурорам для вивчення. Такий крок ставить під загрозу процесуальну незалежність прокурорів, які здійснюють процесуальне керівництво у цих провадженнях, блокує подальше розслідування і дозволяє «вручну» керувати всіма резонансними провадженнями. Фактично реалізується доктринальне положення про те, що «Генеральний прокурор є вищестоящим до будь-якого прокурора», що не відповідає волі законодавця, який послідовно протягом десяти років надавав керівнику САП високий рівень гарантій процесуальної незалежності, а САП як спеціалізованій прокуратурі — інституційної незалежності.
2. Скасування т.зв. «виняткової підслідності» у кримінальних провадженнях, віднесених до підслідності НАБУ і САП. Наразі прокурор відповідного рівня має право передати провадження з підслідності одного органу досудового розслідування до іншого за неефективністю розслідування (п. 5 ч. 36 КПК України). Проте для НАБУ існує виняток — ці провадження неможливо віддати умовній Нацполіції чи ДБР. Це одна з ключових гарантій незалежності цього органу. Її скасовують повністю — Генеральний прокурор зможе передавати будь-які провадження в будь-якому напрямі. До того ж йому надається повноваження надавати будь-які письмові вказівки у кримінальних провадженнях НАБУ, що підлягають обовʼязковому виконанню. Вони можуть як нашкодити загальній логіці кримінального переслідування, так і просто «заблокувати» провадження шляхом надання беззмістовних вказівок, виконання яких потребуватиме значного часу і ресурсів.
3. Скасування більшості положень, що надають САП процесуальну незалежність у топ-корупційних справах для забезпечення неупереджених та результативних розслідувань. Наприклад, будь-які виняткові процесуальні повноваження — погодження повідомлення про підозру спеціальним субʼєктам, вирішення спорів про підслідність, внесення змін до апеляційних і касаційних скарг тощо. До того ж повноваження заступника Генерального прокурора-керівника САП можуть бути покладені на інших прокурорів (доповнення ст. 37 КПК України). Фактично роль керівника САП стане «перехідною» і буде визначатись в межах розподілу обов’язків між заступниками Генерального прокурора в загальному порядку.
4. ⁠Закриття кримінального провадження щодо підозрюваного (наприклад, після анонсованого аудиту проваджень) щодо інших осіб стане предметом «торгу». Наразі рішення прокурора про закриття кримінального провадження щодо підозрюваного не є перешкодою для продовження досудового розслідування щодо відповідного кримінального правопорушення (ч. 5 ст. 284 КПК України). Пропонується надати право підозрюваному спецсубʼєкту — посадовцю категорії «А», депутату, судді, керівнику великого підприємства з великою часткою державної чи комунальної власності тощо — заявляти клопотання про закриття провадження і стосовно себе. Проте таке клопотання йтиме напряму до Генерального прокурора. Фактично підозрюваному необхідно буде «просто домовитись» з Генеральним прокурором, адже саме він відтепер вирішуватиме долю топ-корупційних та всіх інших справ від їх початку і до завершення.
5. Продовження дії на строк 3 роки після припинення чи скасування воєнного стану всіх додаткових інструментів, передбачених ст. 615 КПК України (особливості розслідування в умовах воєнного стану). При цьому, зважаючи на зміну практики досудового розслідування, не виключено, що будуть застосовуватись «мертві» наразі норми щодо проведення обшуків чи продовження запобіжних заходів самими прокурорами, без звернення до слідчого судді, який обʼєктивно не може здійснювати повноваження на певній території.

Також пропонується внести зміни до Закону України «Про прокуратуру», якими спрощується порядок переведення з прокуратури нижчого рівня до ОГП (поза конкурсом) на період воєнного стану, при цьому надається можливість взяти людину з-поза системи прокуратури. Крім того, пропонується розвʼязати проблему з прокурорами «поза штатом», які опинились там внаслідок рішень керівництва щодо ліквідації, реорганізації, зміни структури або штатної чисельності прокуратури.

Ймовірно метою цих положень є необхідність перевести прокурорів з окружних та обласних прокуратур, адже для аудиту проваджень НАБУ необхідно багато ресурсів. Це не відповідає меритократичним засадам призначення і переведення в органах прокуратури й продовжує невдалу політику розвʼязання кадрових питань поза зусиллями попереднього керівництва ОГП на євроінтеграційному треку.

Загальний висновок: посилення ролі Генерального прокурора шляхом скасування більшості положень щодо процесуальної незалежності й самостійності НАБУ і САП не відповідає антикорупційній політиці держави, що реалізовувалась після Революції Гідності. Заборона передання кримінальних проваджень НАБУ і САП до підслідності інших органів, а також особливий порядок погодження процесуальних рішень керівником САП впроваджувались з метою мінімізації тиску на топ-корупційні кримінальні провадження, субʼєктами вчинення яких є публічні службовці високого рангу, міністри, президенти, судді тощо. Результативність такого кроку неодноразово підкреслювалась міжнародними партнерами України, зокрема в межах євроінтеграційного процесу в межах антикорупційної частини Розділу 23 права ЄС.

На відміну від прокурорів Офісу Генерального прокурора прокурори САП пройшли ретельні процедури відбору із залученням представників міжнародних партнерів, а керівник САП був обраний за результатами конкурсу. Публічні скандали минулих років, пов’язані із «блокуванням» проваджень з боку органів досудового розслідування та ОГП свідчать про бажання «вручну» керувати кримінальними провадженнями, що матиме негативний вплив на реалізацію принципу невідворотності відповідальності у топ-корупційних справах. Події останніх днів щодо дискредитації НАБУ і САП в інформаційному полі лише посилюють це переконання.