Реформа децентралізації в Україні почалася ще у 2014 році. Тоді новостворені громади отримали нові повноваження та джерела доходів для місцевих бюджетів. Однак посилення фінансових можливостей не супроводжувалося побудовою зрозумілої системи інституційних змін — розподілу функцій і відповідальності. Законодавчо межу між повноваженнями центральної влади та громади, району чи області так і не було встановлено. Створення нової владної вертикалі з тимчасових військових адміністрацій під час повномасштабної війни ще більше загострило цю проблему.

Розвʼязати її та роз’яснити, хто за що відповідає, мав би закон про розмежування повноважень між рівнями публічного врядування. Однак його так і не ухвалили, хоча відповідно до вимог Ukraine Facility мали зробити це ще наприкінці березня 2026 року. 

Щобільше — від того, наскільки чітко держава визначає відповідальність різних рівнів влади, залежить не лише подальший розвиток реформи децентралізації, а й виконання частини євроінтеграційних зобов’язань України. Тому обговорення довкола законопроєкту № 14412 «Про засади розмежування та розподілу повноважень між рівнями публічного врядування» перестало бути виключно внутрішньою дискусією про архітектуру влади. Із відкриттям першого кластера «Основи» це питання стає частиною ширшого завдання — адаптації українського законодавства до європейських стандартів та виконання зобов’язань, які супроводжуватимуть переговорний процес.

В основі європейської системи місцевого самоврядування лежить простий принцип: рішення мають ухвалюватися якомога ближче до людини. У праві ЄС це називають субсидіарністю. Наприклад, Європейська хартія місцевого самоврядування надає громадам у межах закону самостійно визначати способи виконання своїх повноважень. Натомість система місцевого самоврядування в Україні, попри декларовану відданість європейським принципам, все ще значною мірою перебуває під впливом централізованих управлінських практик і погано розмежованих повноважень, що обмежує спроможність громад. 

Частково змінити це має законопроєкт № 14412. Він задає рамку для подальших змін: класифікує повноваження та запроваджує правила їх розподілу між державою, областями, районами та громадами. Остаточно визначити компетенції має інший спеціальний закон спільно зі змінами ще понад 150 чинних законів і нормативно-правових актів.

Законопроєкт № 14412 мав би наблизити систему до моделі, за якої громади здійснюють свої функції без втручання держави, отримуючи при цьому фінансування як з держбюджету, так і в результаті реалізації власних повноважень. Йдеться, наприклад, про будівництво шкіл, лікарень, спортивних закладів тощо. Це покращить якість публічних послуг для громадян і зменшить кількість конфліктів між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади.

Здавалося б, законопроєкт № 14412 має розв’язати проблему, яка роками залишалася нерозв’язаною: визначити, хто і за що відповідає в системі публічного врядування. Однак у теперішній редакції проєкт закону створює ризики. Окремі його положення можуть розширити можливості центральної влади впливати на те, як органи місцевого самоврядування реалізують свої повноваження. А самостійність громад — поставити під загрозу. Це суперечить самій логіці децентралізації, яка передбачає передачу не лише ресурсів і відповідальності, а й свободи та можливості ухвалювати рішення на місцях.

Наприклад, у законопроєкті № 14412 є пропозиція, яка суперечить Конституції, визначати частину компетенцій органів місцевого самоврядування підзаконними актами, а не законами. Це дасть змогу Уряду або іншим органам виконавчої влади змінювати правила без проходження повноцінної парламентської процедури. Як-от, громада впроваджує нововведення, маючи на це формальні повноваження. Але Кабмін змінює порядок реалізації через підзаконний акт, тому рішення доводиться переглядати або відкладати. Для мешканців громади це виглядає просто: обіцяне не було виконано, і воно не запрацювало вчасно.

Водночас у проєкті закону № 14412 є пропозиція дозволити законом визначати, як саме органи місцевого самоврядування мають виконувати надані їм повноваження та функції. Це не лише суперечить Європейській хартії місцевого самоврядування, яка надає громадам самостійність у цих питаннях, а й нівелює саму сутність самоврядування. Наприклад, якщо громаді доручено утримувати місцеві дороги, вона сама (а не закон) має вирішувати, як це робити: створити комунальне підприємство, наймати підрядників чи поєднати різні підходи.

Окрім того, у законопроєкті з’являються «факультативні повноваження», які виконавча влада може «спускати» виконавчим органам рад на «договірних засадах». Тільки от незрозуміло, хто відповідатиме за ці завдання і звідки їх фінансуватимуть. Це суперечить і Конституції, і постанові Кабінету Міністрів № 1748. Та й взагалі не властиве європейському праву. 

На додачу до всього іншого, проєкт закону № 14412 передбачає обмежений судовий контроль — тобто у разі втручання інших органів влади, громади фактично не зможуть захистити себе. Тож частина питань, які вони сьогодні вирішують (дозволи, довідки, погодження, встановлення ставок місцевих зборів — податку на майно, туристичного збору, збору за паркування транспортних засобів та надання пільг), може залишитися в їхній компетенції лише формально — без реальної можливості ефективно їх реалізовувати або відстояти в суді. 

Ухвалення законопроєкту № 14412 у поточній редакції може порушити баланс гілок влади, створити конфлікт між Парламентом та Урядом щодо моделі публічного врядування, сповільнити євроінтеграцію, а на додачу — призвести у подальшому до визнання закону неконституційним. 

І поки Україна намагається відповісти на питання, хто за що відповідає, законопроєкт, який має це зробити — ризикує знову залишити громади залежними від центру. Натомість нові правила розподілу повноважень мають не відтворювати посткомуністичну централізовану модель, а відповідати європейським практикам. Відповідно — сприяти переходу до системи, у якій громади є не безініціативними виконавцями рішень центральної влади, а повноцінними учасниками публічного управління у межах, визначених законом.

Як функціонують місцеві ради в умовах воєнного стану — розповіла Лабораторія законодавчих ініціатив в межах круглого столу, під час якого презентувала власне дослідження на цю тему. До події, організованої спільно з громадською організацією «ДЕСПРО», долучилися члени Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування. А також представники Міністерства розвитку громад та територій України, Центральної виборчої комісії, всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування, громадянського суспільства.

Результати дослідження «Місцеві ради в умовах воєнного стану» представив заступник виконавчої директорки ЛЗІ з аналітичної роботи Олександр Заславський.

Для України важливо зберегти систему самоврядування, яка забезпечує життєздатність громад. Адже легітимний фундамент місцевого самоврядування був закладений ще до повномасштабного вторгнення, проте з різних причин кількість депутатів в окремих радах зменшується, що впливає на кворум — і, відповідно, створює ризики для їх повноважності.

У своєму аналізі ЛЗІ охопила 24 обласні ради, 119 районних рад та 1449 сільських, селищних, міських рад, Київську міську раду. Нині на обласному рівні не функціонують Донецька та Луганська обласні ради, які не були обрані на місцевих виборах у 2020 році. Крім того, у 2025 році не відбулося жодного пленарного засідання Запорізької обласної ради. На районному рівні не функціонують 17,6% рад, на базовому рівні (сільські, селищні, міські ради) — 14,6% рад. Переважно ця ситуація стосується Херсонської, Луганської та Донецької областей.

Експерт додав: у радах базового рівня спостерігається й найбільша кількість вакантних мандатів — станом на початок лютого 2026 року вакантними були 3407 мандатів рад базового рівня. Головною підставою для припинення повноважень є особиста заява. Це може бути пов’язано з міграцією, зокрема внутрішньою, та обмеженнями щодо перетину державного кордону депутатами місцевих рад. Також не можна виключати зниження мотивації та неготовність окремих депутатів виконувати свої обов’язки в екстремальних умовах війни.

Голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Віталій Безгін наголосив: попри війну Україна зберігає повну демократичність у системі багаторівневого врядування. Однак місцеве самоврядування стикається з викликами кожного дня: особливо гостро постала проблема кількості місцевих депутатів. Загалом про це говорять у контексті громад до 10 тисяч виборців, але насправді проблема охоплює всі рівні місцевого самоврядування.

Друга презентація проміжного Тіньового звіту — Лабораторія законодавчих ініціатив спільно з коаліцією громадських організацій представила результати моніторингу за напрямом «Функціонування демократичних інституцій» кластера «Основи процесу вступу». А саме щодо Парламенту, євроінтеграції, виборів, громадянського суспільства, врядування та багаторівневого врядування. Вона описує поточний стан справ, прогрес реформ за цим напрямом, а також рекомендації від експертів профільних організацій.

Своїми напрацюваннями поділилися представники Лабораторії законодавчих ініціатив, Громадянської мережі «Опора», Центру демократії та верховенства права. До презентації долучилися представники Генерального директорату Європейської комісії з питань розширення та Східного сусідства (DG ENEST), який відповідає за переговори щодо розширення й вступу до ЄС з країнами-кандидатами та потенційними кандидатами на вступ.

Заступник виконавчої директорки ЛЗІ з аналітичної роботи Олександр Заславський привітав партнерів по коаліції та представників ЄС з відкриттям кластера «Основи процесу вступу» для України.

У частині «Парламент» обговорили проблеми і рекомендації щодо парламентської реформи, автономності Верховної Ради, законотворчого процесу тощо. Експерт зауважив: від початку повномасштабного вторгнення Верховна Рада залишається дієздатною та легітимною, а під час першої сесії в умовах воєнного стану парламентарі прийняли 258 законів — найбільшу в історії українського Парламенту кількість законів за одну сесію.

Також говорили про поступ України на євроінтеграційному треку, зокрема про планування та розвиток законотворчості, імплементацію політики, моніторинг внесених змін.

Одним із вагомих досягнень за цим напрямом стало затвердження Національної програми адаптації законодавства України до права Європейського Союзу. Наразі важливо закріпити у законодавстві статус та обов’язковий характер Національної програми, а також узгодити її з планом законодавчої роботи Верховної Ради.

Під час презентації частини «Врядування» Олександр Заславський розповів про поточний стан, а саме структурні та кадрові зміни в українському Уряді, виклики у взаємодії з Верховною Радою, планування урядової діяльності, зокрема у напрямі виконання міжнародних зобовʼязань.

У частині щодо багаторівневого врядування Володимир Скрипець зауважив: процеси євроінтеграції продовжуються і за цим напрямом — у грудні 2025 року Уряд прийняв постанову № 1748 «Про окремі питання реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в умовах воєнного стану та підготовки до вступу України до Європейського Союзу». Однак в умовах повномасштабної війни на перший план виходять проблеми, повʼязані зі спустошенням українських громад, зменшенням кількості депутатів місцевих рад, залученням інвестицій на місцевому рівні, зокрема реалізації Державної стратегії регіонального розвитку тощо.

Нагадаємо, раніше Лабораторія законодавчих ініціатив із коаліцією громадських організацій представила Європейській комісії проміжні результати цьогорічного Тіньового звіту за розділами 23 «Правосуддя та фундаментальні права» та 24 «Юстиція, свобода та безпека».

Коаліція ГО за координації ЛЗІ вже третій рік поспіль моніторить та оцінює прогрес України у сфері євроінтеграції. Це незалежний альтернативний аналіз представників громадянського суспільства та експертного середовища за координації ЛЗІ. До складу коаліції входять експерти Лабораторії законодавчих ініціатив, Transparency International Ukraine, Центру прав людини ZMINA, «Адвоката майбутнього», «Європи без бар’єрів», Асоціації правників України, Громадянської мережі «Опора», Центру демократії та верховенства права й за інформаційної підтримки «Європейської правди».

Новий Тіньовий звіт вже традиційно буде опублікований напередодні Звіту Європейської комісії щодо прогресу України в межах Пакета розширення Європейського Союзу у 2026 році.

Тіньовий звіт є системним аудитом від профільних експертів громадських організацій, який не дублює офіційних документів держави і оцінки Європейської комісії і не залежить від їхніх позицій. Натомість є аналітичним інструментом підготовки фахового та комплексного бачення євроінтеграційних процесів, який передбачає залученість експертів до процесу реформ. І при цьому дає оцінку відповідності українського законодавства і всієї системи стандартам ЄС.

Підготовка тіньових звітів — регулярна практика для усіх країн-кандидатів, які прагнуть вступити до Європейського Союзу. У Боснії і Герцеговині, Сербії, Північній Македонії, Молдові незалежні коаліції громадських організацій роками здійснюють альтернативний моніторинг прогресу реформ у сферах верховенства права, функціонування демократичних інституцій тощо. В Україні така робота системно здійснюється з 2024 року, коли коаліція громадських організацій вперше підготувала альтернативний аналіз до Звіту Європейської комісії щодо прогресу України в межах Пакета розширення Європейського Союзу.

Тіньовий звіт — це всеціло продукт громадянського суспільства, незалежно від джерел підтримки. Для зміцнення інституційної незалежності процесу з 2026 року ЛЗІ започатковує нову тенденцію: Тіньовий звіт профінансований також і незалежними громадськими організаціями. Значна частина коштів на його розробку буде покрита Лабораторією законодавчих ініціатив і Transparency International Ukraine. ЛЗІ бере на себе місію забезпечити максимальну неупередженість і об’єктивність цього процесу підготовки, як і робить це щороку.

Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади ще у 2014 році передбачала досягнення оптимального розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування (далі — ОМС) та органами державної влади. Проте питання належного розмежування повноважень залишається невирішеним. Це зберігає надмірну централізацію державного управління, консервує неефективний розподіл влади між центральними органами та ОМС, підважує результати децентралізації й не відповідає європейським принципам публічного врядування. На практиці відсутність такого розмежування спричиняє конфлікти компетенцій, неефективне використання ресурсів і залежність місцевого самоврядування від «ручного» управління з центру.

• ухвалення закону щодо розмежування повноважень між ОМС та органами державної влади, між різними рівнями публічного управління за принципом децентралізації та субсидіарності вже у цьому році є умовою Плану для Ukraine Facility на 2024–2027 рр., що передбачає виділення Україні у 2026 році орієнтовно 7,2 млрд євро. Невиконання реформ формує ризик неотримання цих коштів;
• завершення реформи місцевого самоврядування до 31.12.2027 є індикатором виконання Дорожньої карти з питань реформи державного управління, що необхідно для вступу України до ЄС;
• хронічні конфлікти компетенцій між рівнями влади підважують інституційну спроможність органів публічного врядування.

Постановою КМУ № 1748 від 12.12.2025 оновлено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади у напрямі більш чіткої класифікації повноважень між рівнями публічного врядування та визначення функцій ОМС. Наступним етапом розв’язання проблеми розмежування та розподілу повноважень між ОМС, виконавчою владою та різними рівнями місцевого самоврядування має стати урядовий законопроєкт «Про засади розмежування та розподілу повноважень між рівнями публічного врядування» (№ 14412 від 30.01.2026), який пройшов перше читання 7 квітня 2026 року. КМУ визначає законопроєкт як рамковий: остаточне закріплення повноважень ОМС передбачається шляхом внесення змін до 158 законів та інших нормативно-правових актів. Окремо Уряд наголошує на потребі ухвалення спеціального законопроєкту щодо секторального розмежування компетенцій у сфері формування та реалізації політик на обласному, районному та базовому рівнях місцевого самоврядування. У Комітеті Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування наголошують на важливості оперативного ухвалення законопроєкту № 14412 за умови забезпечення його належної якості. Європейські партнери, послідовно підтримуючи ідею розмежування повноважень між рівнями органів публічного врядування та уточнення функцій ОМС відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування, оцінюють законопроєкт № 14412 як «важливий крок» у цьому напрямку. Водночас вони вказують на необхідність додаткового законодавчого врегулювання ролі публічного управління районного рівня, повноважень місцевих державних адміністрацій та усунення дублювання повноважень між різними рівнями публічного врядування. Представники громадянського суспільства загалом підтримують рамковий підхід законопроєкту № 14412, але наголошують на потребі максимально оперативно конкретизувати компетенції кожного рівня влади відповідно до підходів, закладених у постанові КМУ № 1748. 

Неузгодженість у правових підставах діяльності різних рівнів публічного врядування. Наявність у законопроєкті № 14412 норм, що суперечать Конституції України та європейському праву (визначення законом формату виконання ОМС власних функцій; уточнення не законом, а нормативно-правовим актом Уряду чи Президента переліку функцій ОМС; обмеження права ОМС на оскарження в суді рішень щодо власних повноважень, «договірні підстави» спільного здійснення повноважень або їх делегування), а також наявність у законопроєкті № 14412 розбіжностей із постановою КМУ № 1748 щодо класифікації повноважень органів публічного врядування (у разі якщо законопроєкт не буде доопрацьований до другого читання) формують ризики високої ймовірності визнання закону неконституційним (повністю або частково), формування суперечливої моделі публічного врядування, гальмування євроінтеграції.

Інституційний перекіс на користь виконавчої вертикалі. Законопроєкт № 14412 фактично допускає визначення функціоналу ОМС на підзаконному рівні (акти Президента та Кабінету Міністрів), що створює загрози порушення балансу гілок влади, зокрема обмеження компетенції Парламенту та місцевих рад. 

Ухвалення законопроєкту № 14412 без коригування концептуальних неузгодженостей сформує ризики юридичної невизначеності та інституційних конфліктів, створить підґрунтя як для подальшого посилення централізації управління з боку виконавчої влади, так і для нівелювання позитивних результатів реформи децентралізації, уповільнить виконання євроінтеграційних зобов’язань України.

Короткострокові.

Під час доопрацювання законопроєкту № 14412 до другого читання: 

• усунути дуальність правового тлумачення розмежування повноважень: синхронізувати термінологію та класифікацію повноважень між законопроєктом № 14412 та постановою КМУ № 1748, а також узгодити урядові рішення із законодавчими змінами у сфері розподілу повноважень між ОМС та державною владою;
• виключити підзаконне регулювання функцій ОМС: закріпити в ч. 1 ст. 3 законопроєкту, що визначення повноважень ОМС здійснюється виключно законами;
• забезпечити інституційну автономію ОМС (відповідно до ст. 4(2) Європейської хартії):

1. вилучити ч. 1 ст. 16 законопроєкту, яка дозволяє законом визначати способи та порядок реалізації ОМС власних повноважень (залишити громадам право самостійно обирати методи роботи в межах закону);
2. віднести інституційно-організаційні повноваження до власних функцій ОМС (ч. 3 ст. 6 законопроєкту);
3. розширити судовий захист на всі види повноважень ОМС (власні та делеговані), гарантувавши право оскарження будь-яких дій чи бездіяльності органів влади щодо компетенції громад (ч. 5 ст. 8 законопроєкту).

• привести законопроєкт у відповідність до європейських стандартів: виключити поняття «факультативні повноваження» (ст. 9 законопроєкту), оскільки воно:

1. не має аналогів у європейському праві;
2. створює юридичну невизначеність через відсутність в законопроєкті чіткого механізму їх фінансування;
3. запроваджує не передбачену чинним законодавством процедуру «договірного перерозподілу повноважень» між інститутами публічної влади (п. 2 ст. 9 законопроєкту).

Середньострокові. 

1.  провести функціональний аудит системи публічних повноважень;
2. розробити та законодавчо закріпити єдину модель класифікації повноважень;
3. унормувати ресурсне забезпечення реалізації ОМС делегованих повноважень;  
4. інституціоналізувати механізм контролю за дотриманням розподілу повноважень між ОМС та органами державної влади, між різними рівнями публічного управління. 

Інфобриф підготовлено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».

Оцінка законодавства є важливим складником законотворчого процесу, який дає можливість виявити недоліки та прогалини в законодавчих актах та оцінити їхній вплив на різні аспекти суспільного життя. Крім того, аналіз практичного впровадження законів сприяє розбудові відкритого діалогу між законотворцем та стейкхолдерами.

У європейських країнах оцінка законодавства застосовується, щоб оцінити досягнення поставлених цілей, виявити недоліки, непередбачені наслідки, а також змінити законодавство для підвищення його ефективності. 

В українській практиці увага парламентарів зосереджується переважно на факті ухвалення законодавчих рішень, натомість здатність законодавства досягати задекларованих цілей та ефективність його застосування залишаються без відповідної оцінки. Водночас відсутність системного підходу до оцінки законодавства ускладнює своєчасне виявлення проблем, а також знижує ефективність законотворчої діяльності загалом.

З серпня 2019 року до червня 2025 року включно ВРУ ухвалила низку законів у сфері місцевого самоврядування та регіонального розвитку, спрямованих на продовження процесу децентралізації. Не всі вони аналізувалися на предмет практики застосування. А в умовах війни громади стикаються з новими викликами, що своєю чергою зумовлює необхідність оперативного та якісного перегляду законодавства.

Тому метою цього дослідження став аналіз окремих законів у сфері місцевого самоврядування та регіонального розвитку, ухвалених протягом серпня 2019 року — червня 2025 року включно, та оцінка практики їх реалізації.

1. які чинники впливають на якість та ефективність законодавчих норм;
2. наскільки ухвалене законодавство відповідає потребам територіальних громад;
3. як покращення комунікації між законотворцем та ОМС може сприяти вдосконаленню законодавчого процесу та підвищенню ефективності застосування законів.

Дослідження містить також низку рекомендацій для законодавців, органів місцевого самоврядування та центральних органів виконавчої влади для напрацювання системного підходу до застосування та оцінювання законодавства.

Попри те, що в Україні вимога про оцінювання законодавства набуде чинності лише після завершення воєнного стану, у дослідженні ми наводимо рекомендації, які можна застосовувати вже зараз. 

Більше про оцінку законодавства у сфері місцевого самоврядування та регіонального розвитку — у новому випуску Часопису «Парламент» від ЛЗІ.

Це дослідження підготовлено за підтримки Швеції. Зміст документа є винятковою відповідальністю ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив» та не обов’язково відображає позицію Швеції.

У дослідженні представлений аналіз соціально-економічної ситуації у всій деокупованій території. Загальна географія дослідження — 15 деокупованих громад Київської області, 10 деокупованих громад Миколаївської області, 28 деокупованих громад Харківської області. Складність підготовки такого комплексного дослідження полягає в тому, що базових даних в принципі не існує, тому ЛЗІ почала збирати інформацію і розробила матрицю даних — для того, щоб у субʼєктів ухвалення рішень була вся необхідна інформація.

Заступник Виконавчої директорки Лабораторії законодавчих ініціатив Олександр Заславський розповів про рішення масштабувати дослідження на деокуповані громади в трьох інших областях після пілотування методології у Херсонській області.

Голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Віталій Безгін зауважив, що у дослідженні по Херсонщині ЛЗІ дала комплексне бачення поточної ситуації, — і тому зʼявився запит на інші регіони, які перебували під окупацією, але були звільнені. Адже такі напрацювання мають бути основою наступних кроків парламенту та профільного міністерства, а вичерпні дані цих досліджень будуть цікаві як суспільству, так і стейкхолдерам.

Як дані, що зібрала ЛЗІ, можна інтерпретувати та розуміти їх?

Дослідження проходило у три етапи: на першому етапі ЛЗІ зібрала статистичні дані за 6 групами показників: соціально-демографічний, інфраструктурний, фінансовий, показник міграційних тенденцій, показник співпраці та показник доступності публічних послуг. На другому етапі була проведена оцінка фінансової спроможності громад за комплексним індексом, куди входило 11 показників — доходи, видатки, рівень дотаційності тощо. На третьому — проведені інтерв’ю з представниками та головами громад, начальниками військових адміністрацій. Період дослідження охопив січень–квітень 2025 року.

Керівник аналітичного відділу Лабораторії законодавчих ініціатив Володимир Скрипець представив ключові результати дослідження.

Членкиня Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Таміла Ташева наголосила, що у процесах планування розвитку регіонів специфіка деокупованих громад часто не враховується повною мірою, — і саме такі дослідження дають підґрунтя для більш системного погляду на проблеми цих громад.

Також не менш актуальним у цьому контексті є донесення таких даних до партнерів України за кордоном, адже для них важливо бачити реальну картину на місцях — і прогрес, якого ми досягаємо попри все.

Контекст. Ще у 2023 році Лабораторія законодавчих ініціатив у співпраці з Комітетом Верховної Ради з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування проводила дослідження щодо стану публічних послуг у деокупованих громадах Херсонщини. Під час цього дослідження виникла необхідність у зборі інформації, що виходить за межі питання публічних послуг, тож ЛЗІ провела додаткове дослідження для повноцінного аналізу ситуації та виявлення взаємозалежностей між проблемами. По завершенні роботи над Херсонською областю сформувався запит на проведення дослідження щодо стану деокупованих громад Київської, Миколаївської та Харківської областей.

Ознайомитися з дослідженням ЛЗІ «Аналіз соціально-економічної ситуації деокупованих громад: Херсонська область» можна тут. Дослідження щодо Київської, Миколаївської, Харківської областей наразі знаходиться на етапі доопрацювання — і буде опубліковане згодом.

Презентація відбулася у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром(Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Окремо зупинилися на презентації та обговоренні дослідження «Статус депутатів місцевих рад», яке ЛЗІ підготувала на запит профільного Комітету, та вже презентувала раніше. Дослідження включає аналіз практик застосування діючого законодавства під час виборів 2020 року, а також результати опитування представників ОМС, у якому взяли участь 2279 посадовців з різних регіонів України.

Олена Бойко, залучена експертка Лабораторії законодавчих ініціатив, представила основні результати дослідження щодо законодавчого вдосконалення статусу депутатів місцевих рад. У фокусі презентації були такі аспекти, як виклик військової агресії рф, питання дострокового припинення повноважень, неналежного представництва у місцевих радах, імперативного мандату, гарантій діяльності депутата, комунікації з депутатами місцевих рад, а також підзвітності, підконтрольності та відповідальності депутатів місцевих рад.

До обговорення долучилися народні депутати України: Олег Дунда, Дмитро Микиша, Дмитро Чорний, Олександр Аліксійчук, Андрій Клочко, Олексій Устенко, Костянтин Касай; представники органів державної влади, органів місцевого самоврядування з різних громад Полтавської області: Володимир Когут, тимчасово виконуючий обов’язки голови Полтавської обласної державної адміністрації, виконуючий обов’язки начальника обласної військової адміністрації, Олександр Біленький, голова Полтавської обласної ради, Микола Різник, Опішнянський селищний голова; депутати місцевих рад різних рівнів, представники провідних асоціацій місцевого самоврядування, а також експертного середовища та міжнародних партнерів.

Віталій Безгін, Голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування профільного Комітету Верховної Ради, наголосив на важливості підтримки зворотного звʼязку та зрозумілого діалогу між представниками влади на всіх рівнях.

Під час панельної дискусії учасники обговорили актуальні питання, що стосувалися:

• особливостей роботи місцевих рад в умовах воєнного часу;
• проблематики набуття та дострокового припинення повноважень депутатів місцевих рад;
• впливу заборони окремих політичних партій на роботу місцевих рад;
• гарантій діяльності депутата місцевої ради;
• відповідності статусу депутата місцевої ради європейським стандартам;
• забезпечення належного представництва у місцевій раді;
• унормування питань депутатської етики;
• проблемних аспектів роботи депутатів у місцевій раді та виборчому окрузі;
• посилення підзвітності та відповідальності депутатів місцевих рад перед виборцями тощо.

Олександр Заславський, заступник Виконавчої директорки Лабораторії законодавчих ініціатив, зауважив на необхідності консолідованої роботи щодо усіх ключових питань, які стосуються статусу депутатів місцевих рад, а також застосування на практиці такого механізму, як публічні консультації щодо законодавчих ініціатив.

У такому контексті дослідження ЛЗІ має особливу цінність, оскільки методологічно містить польовий компонент, а саме — опитування представників органів місцевого самоврядування, тобто не просто стейкхолдерів, а однієї з цільових груп майбутніх законодавчих змін.

Олена Шуляк, голова Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, акцентувала на важливості розвʼязання питань, які повʼязані з відповідальністю і підзвітністю депутатів місцевих рад. Утім, досі залишається неврегульованою тема депутатської етики — як на національному, так і на місцевому рівнях.

Нагадаємо, що наприкінці 2022 року у парламенті було зареєстровано законопроєкт щодо правил етичної поведінки народних депутатів України (Етичного кодексу). Серед його співавторів, зокрема, є експерти Лабораторії законодавчих ініціатив. Але далі реєстрації законодавчої ініціативи, на жаль, процес поки не зрушив.

Запис круглого столу доступний за посиланням.

Круглий стіл відбувся у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Захід відбувся зокрема і за підтримки Програми «U-LEAD з Європою».

Питання статусу депутатів місцевих рад актуалізується дедалі більше: у 2017 році Лабораторія законодавчих ініціатив вже досліджувала цю проблематику, — зокрема, розробили Пропозиції до політики щодо врегулювання статусу депутата місцевої ради. Водночас минуло достатньо часу, відбулися чергові зміни у реформі місцевого самоврядування, а врегулювання статусу депутатів місцевих рад все ще потребує особливої уваги — і оновлення законодавства з оглядом на сучасні виклики.

Дослідження проходило в декілька етапів:

• Кабінетної частини дослідження, що включала аналіз законодавчих актів щодо статусу депутатів місцевих рад; вивчення практичної реалізації Закону «Про статус депутатів місцевих рад» за результатами місцевих виборів 2020 року, аналізу законодавчих ініціатив удосконалення статусу депутатів місцевих рад тощо;
• Також упродовж червня 2024 року було проведене онлайн-опитування представників органів місцевого самоврядування, в якому взяли участь 2279 респондентів з усіх регіонів України. Серед них 94,7% — це представники органів місцевого самоврядування; більшість респондентів — 67,2% — були чи є депутатами місцевих рад. Також зазначимо, що більшість респондентів представляли сільське населення: жителів сіл — 33,6%, селищ — 21,4%, міських жителів — 45%.

З початком повномасштабної російської агресії проблеми й в реалізації повноважень депутатами, і у нормативному забезпеченні статусу депутатів місцевих рад стали ще більш видимими.

1. Законодавство має певні неузгодженості в розумінні представницьких функцій депутатів місцевих рад: депутат — представник інтересів територіальної громади й одночасно виборців свого виборчого округу. Але депутат районної в місті, районної, обласної ради не є представником інтересів територіальної громади, адже районні та обласні ради представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. А депутат районної в місті ради представляє інтереси виборців у межах території районної в місті ради.
2. У 2022–2024 роках в Україні заборонено в судовому порядку 19 проросійських політичних партій. Однак чинне законодавство не передбачає автоматичної втрати мандатів депутатами, обраними за списками таких партій, і не містить обмежень повноважень депутатів місцевих рад у разі набрання законної сили рішенням суду про заборону діяльності політичної партії.
3. Законодавчо не визначений статус депутатів місцевої ради в умовах передання повноважень органів місцевого самоврядування відповідній військовій адміністрації та тимчасового нездійснення повноважень місцевої ради та депутатами місцевих рад.
4. Чинне законодавство не розкриває поняття «депутатська етика», а дає лише перелік правил, яких недостатньо для правового регулювання. Окрім того, за порушення правил депутатської етики не встановлені санкції.

Окрім нормативного неузгодження, простежуються й інші небезпечні тенденції, як-от зменшення кількісного складу місцевих рад. З огляду на закриті дані досліджень стану місцевого самоврядування в умовах режиму воєнного стану, ситуація щодо повноцінного функціонування представницьких органів на місцях є наразі потенційно критичною. Виявлені недоліки вказують на потребу зміни законодавства щодо статусу депутатів місцевих рад.

Більше про проблематику та рекомендації щодо оптимізації статусу місцевих рад в Україні в умовах повномасштабної війни — у новому дослідженні ЛЗІ.

Дослідження підготоване у межах проєкту «Парламентська підзвітність сектору безпеки в Україні» (PASS Ukraine), який Лабораторія реалізує спільно з Парламентським центром (Канада) у співпраці з Верховною Радою України та за підтримки Міністерства міжнародних справ Канади в рамках Програми розбудови миру та стабільності (PSOPs).

Оптимізація системи надання адміністративних послуг є одним з напрямів реформи державного управління та завданням Стратегії реформування державного управління України на 2022–2025 роки, метою якої є «створення умов, за яких фізичні та юридичні особи отримують високоякісні та доступні адміністративні послуги за зручними та зрозумілими процедурами». Про покращення доступності адміністративних послуг в контексті реформи державного управління йдеться у висновках Європейської комісії. Крім цього, наближення послуг до громадян є ключовим аспектом децентралізації. Відповідно до ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» організаційне забезпечення надання адміністративних послуг через центри надання адміністративних послуг (ЦНАП) належить до делегованих повноважень органів місцевого самоврядування (ОМС).

Стратегія реформування державного управління передбачає низку індикаторів прогресу реформи у напрямі адміністративних послуг, зокрема: 

• рівень задоволеності громадян якістю надання адміністративних послуг (цільові показники станом на 2025 рік: у ЦНАП — 80%, у державних органах — 70%, в електронній формі — 90%);
• кількість електронних публічних послуг (зокрема через Єдиний державний вебпортал) (цільовий показник станом на 2025 рік: 250 послуг);
• частка електронних ресурсів взаємодії та обміну через систему «Трембіта» (цільовий показник станом на 2025 рік: 90%);
• рівень інтегрованості окремих адмінпослуг у ЦНАП (цільові показники станом на 2025 рік: реєстрація актів цивільного стану, послуги соціального характеру — 90%, послуги, пов’язані з оформленням та видачею паспортів, — 80%, послуги, пов’язані з пенсійним забезпеченням, послуги у сфері оподаткування для громадян, реєстрація (перереєстрація) транспортних засобів та видача (обмін) посвідчень водія — 50%);
• відповідність мережі ЦНАП адміністративно-територіальному устрою (цільові показники станом на 2025 рік: ЦНАП у районних центрах — 80%, ЦНАП у громадах — 80%);
• кількість спрощених процедур надання адміністративних послуг (цільовий показник станом на 2025 рік: 5);
• реалізація закону про адміністративну процедуру (цільові показники станом на 2025 рік: частка необхідних законів, внесених на розгляд Парламенту, — 90%, частка держслужбовців, що пройшли відповідне навчання, — 80%).

Окрім переліку індикаторів, Стратегія містить низку завдань:

1. зозвиток мережі ЦНАП;
2. забезпечення подальшої інтеграції послуг до ЦНАП та децентралізація повноважень;
3. запровадження єдиної системи моніторингу та оцінки якості надання адміністративних послуг;
4. перегляд та оптимізація процедур надання адміністративних послуг.

Стратегією передбачено проведення щоквартального моніторингу та підготовка щорічних звітів про виконання заходів Стратегії. В останньому звіті за 2022 рік заходи були виконані на 89%, а індикатори на 59%. Наразі збір актуальних даних про прогрес виконання завдань Стратегії у напрямі адмінпослуг ускладнений через воєнний стан. Крім цього, індикатори виконання Стратегії були встановлені до повномасштабного вторгнення, тому їх повне виконання в умовах воєнного стану може бути неможливим.

Прийнятий у 2020 році Закон № 943-IX визначив поетапне створення ЦНАП в усіх громадах: до 2022 року в громадах, що були районними центрами станом на 01.01.2020, до 2023 року в громадах з населенням понад 10 тисяч жителів, до січня 2024 року в громадах із населенням до 10 тисяч жителів (у разі наявності державного фінансування). Станом на кінець 2022 року мережа ЦНАП включала 3142 одиниці: показники покриття ЦНАП становили 100% районних центрів, 75% громад з населенням понад 10 тис., 56% громад з населенням менше як 10 тис., що перевищувало заплановані Стратегією індикатори відповідності мережі ЦНАП адміністративно-територіальному устрою на 2022 рік (60%, 37%, 15% відповідно). Однак повномасштабне вторгнення вплинуло на темпи розширення мережі ЦНАП, зокрема через скасування державної субвенції, тимчасову окупацію частини громад, пошкодження та руйнування ЦНАП. Попри це, станом на кінець другого кварталу 2024 року загальна кількість мережі становила 4585 одиниць, серед яких найбільшу частку складають віддалені робочі місця (67%) та ЦНАП (29%). 

Одним з індикаторів прогресу реформи державного управління є рівень задоволеності громадян якістю надання адміністративних послуг. Станом на кінець листопада 2024 року рівень задоволеності якістю надання послуг у ЦНАП становить 94,7%, що перевищує запланований Стратегією цільовий показник (78% станом на 2024 рік). 

Доступність та зручність у сфері адміністративних послуг є одними із принципів, що визначені у ЗУ «Про адміністративні послуги». Результати всеукраїнського опитування «Кантар Україна» за грудень 2023 року свідчать про покращення рівня зручності ЦНАП (58% у 2023 році порівняно із 44% у 2021 році), зручності та швидкості отримання послуг (47% і 45% у 2023 році порівняно з 36% і 33% у 2021 році відповідно). 

Водночас існує проблема з низьким рівнем фізичної безбар’єрності ЦНАП. Станом на другий квартал 2024 року, лише 59% ЦНАП мають безперешкодний доступ до приміщень, 58% обладнані пандусами, 56% мають сходи з бильцями, 27% обладнані санітарними кімнатами. Крім того, моніторинг стану й потреб деокупованих і постраждалих громад, що було проведено експертами проєкту PROSTO у липні 2023 року, свідчить про суттєве погіршення рівня інклюзивності ЦНАП у цих громадах. Це зумовлено пошкодженням і руйнуванням адміністративних будівель, що змушує організовувати надання послуг у тимчасових приміщеннях, які часто не відповідають вимогам інклюзивності. 

Одним з інструментів наближення послуг до отримувачів на деокупованих територіях може бути мобільне обслуговування. Станом на другий квартал 2024 року кількість мобільних ЦНАП становила 37 одиниць, що у загальній мережі ЦНАП складає близько 1%. Проте моніторинг роботи мобільних ЦНАП в умовах війни виявив низьку ефективність функціонування через недостатню частоту виїздів (1–2 рази на місяць) та обмежену кількість наданих послуг (менше ніж 10 за один виїзд). 

Функціонування та розвиток мережі ЦНАП напряму залежить від фінансового забезпечення. Близько 90% адміністративних послуг у ЦНАП надаються безоплатно для отримувачів, тоді як надходження від платних послуг компенсують лише до 30% реальних витрат на їх надання. Тобто наявна модель фінансування сфери адміністративних послуг побудована таким чином, що витрати на утримання ЦНАП та надання адмінпослуг покриваються здебільшого коштом місцевих бюджетів, які є особливо обмежені в умовах воєнного стану. Для розвʼязання цієї проблеми у Стратегії реформування державного управління зафіксовано необхідність врегулювання на законодавчому рівні адміністративного збору, оновлення методики розрахунку розміру адмінзбору та приведення законодавства у відповідність до ЗУ «Про адміністративні послуги».

Водночас зареєстрований проєкт Закону № 4380 («Про адміністративний збір») знаходиться на розгляді у Верховній Раді ще з 2022 року. Можливими перепонами для його прийняття експерти називають спротив центральних органів влади, які надають адміністративні послуги, та виробників бланків. У березні 2023 року врегулювання плати за надання адміністративних послуг було визначено як пріоритетний напрям роботи Мінцифри на 2023–2025 роки в межах Державної антикорупційної програми Уряду. 

З 1 січня 2024 року набрала чинності Постанова № 1386, якою передбачено збільшення розмірів плати за надання деяких адміністративних послуг. Внаслідок таких змін у 2024 році місцеві бюджети можуть отримати додатково 1 млрд гривень надходжень від надання адміністративних послуг.

ЗУ «Про адміністративні послуги» передбачає, що перелік адміністративних послуг, які мають обов’язково надаватися у ЦНАП, затверджує КМУ. На вересень 2024 року цей Перелік включає 450 адмінпослуг, кількість обов’язкових послуг залежить від типу громади, місця її розташування та технічних можливостей. В середньому по Україні зараз у ЦНАП надається 200–400 адміністративних послуг. Проте результати вибіркового моніторингу ЦНАП Києва, Львова, Дніпра та Харкова засвідчили, що не всі ЦНАП надають повний пакет обов’язкових послуг. Дані моніторингу виконання заходів Стратегії за 2022 рік показали, що цільові показники рівня інтегрованості були досягнуті за всіма визначеними напрямами адміністративних послуг, крім послуг у сфері оподаткування громадян (2% у порівнянні з цільовим значенням 5%), реєстрації (перереєстрації) транспортних засобів та видачі (обміну) посвідчень водія (9% у порівнянні з цільовим значенням 10%). Водночас актуальні дані щодо рівня інтегрованості послуг у ЦНАП наразі відсутні, що може бути пов’язано з неможливістю їх отримання через воєнний стан.

Загалом спостерігаються труднощі з інтеграцією таких послуг:

1. Державна реєстрація актів цивільного стану (ДРАЦС): попри надані Верховною Радою у 2021 році відповідні повноваження місцевій владі, Міністерство юстиції не дозволяє їй повноцінно надавати ці послуги. У серпні 2023 року міжрегіональне управління юстиції оприлюднило Алгоритм дій для здійснення делегованих повноважень у сфері державної реєстрації актів цивільного стану виконавчими органами місцевого самоврядування, частково усунувши деякі перешкоди в реалізації ОМС делегованих повноважень у сфері ДРАЦС.
2. Адміністративні послуги соціального характеру (АПСХ), зокрема призначення житлових субсидій та окремих видів державних пільг, у вересні 2022 року були передані від Управлінь соціального захисту населення (УСЗН) до Пенсійного фонду України (ПФУ). Це спричинило труднощі через неналагоджені комунікації, дублювання даних у декількох інформаційних системах та вимоги ПФУ у додаткових документах.  
3. Паспортні послуги станом на липень 2023 року були доступні лише у 23% ЦНАП. Водночас скорочується мережа територіальних підрозділів Державної міграційної служби (ДМС), що є основними точками доступу до паспортних послуг. Інтеграцію паспортних послуг до ЦНАП ускладнюють висока вартість обладнання, плата за спеціальний зв’язок, відмова ДМС передавати обладнання після закриття своїх територіальних підрозділів.
4. Пенсійні послуги надаються у територіальних управліннях ПФУ та через віддалені робочі місця працівників ПФУ у ЦНАП за визначеним графіком. Водночас ПФУ не забезпечив повноцінну передачу цих послуг на рівень ОМС.
5. Реєстрація бізнесу та нерухомості ускладнена через недостатню кількість державних реєстраторів. Причиною стала майже дворічна перерва у проведенні державного тестування. 12 червня 2023 року відбулося перше тестування після перерви, в результаті якого лише 16 осіб (8% від всіх учасників) успішно склали тест на реєстраторів нерухомості, 5 осіб (3% від всіх учасників) на реєстраторів бізнесу.
6. Послуги для ветеранів/ок та їх родин додані до переліку обов’язкових для надання через ЦНАП у червні 2023 року. Станом на кінець травня 2024 року у 869 ЦНАП було впроваджено надання послуг ветеранам/кам за принципом «Єдиного вікна». 

Одним із завдань реалізації Стратегії визначено запровадження єдиної системи моніторингу та оцінки якості надання адміністративних послуг. ЗУ «Про адміністративні послуги» встановлює, що моніторинг якості надання адміністративних послуг включає збирання та аналіз даних задля підвищення рівня якості їх надання та здійснюється відповідно до затвердженого Порядку (Постанова КМУ № 864). Проведення моніторингу та оцінки якості публічних (електронних публічних) послуг визначено серед основних завдань порталу «Дія». Моніторинг проводиться щоквартально, результати оприлюднюються на Національній вебплатформі центрів надання адміністративних послуг, що свідчить про виконання цього завдання Стратегії.

Збільшення кількості електронних публічних послуг є одним з індикаторів прогресу реформи державного управління. Питання, пов’язані з наданням публічних послуг в електронній формі, врегульовано у ЗУ «Про особливості надання публічних (електронних публічних) послуг», яким передбачено затвердження плану заходів щодо переведення публічних послуг в електронну форму. Планом заходів на 2023 рік було передбачено 30 завдань, з яких, за даними Мінцифри, станом на кінець 2023 року було виконано 37%, виконано частково 33%, не виконано 23%. План заходів на 2024 рік не затверджувався.

Відповідно до Стратегії, цільове значення індикатора щодо кількості електронних публічних послуг на 2024 рік було встановлено на рівні 200 послуг (250 послуг на 2025 рік). У Плані пріоритетних дій Уряду на 2024 рік по напряму «Державне управління та діджиталізація» передбачено розширення доступу до 210 електронних послуг через Єдиний державний вебпортал електронних послуг. Станом на кінець 2023 року на порталі та в застосунку «Дія» були доступні понад 130 послуг, більш ніж 30 з яких запустили у 2023 році.

Кількість користувачів послугами у застосунку «Дія» на кінець червня 2024 становила понад 20,5 млн з середнім щомісячним приростом 100 тис. користувачів. Дані дослідження КМІС 2023 року свідчать, що за три роки спостережень (з 2020 року) рівень користування «Дією» зріс з 13% до 51%, більшість респондентів вважають досвід користування електронними послугами позитивним. Водночас дослідження щодо цифрової грамотності 2023 року демонструє, що 40,4% населення України мають рівень цифрових навичок нижче базового, що обмежує їхню можливість ефективно користуватися електронними послугами.

Одним з індикаторів успішності реформи державного управління є частка пріоритетних державних електронних інформаційних ресурсів, які підключені до системи електронної взаємодії «Трембіта». Відповідно до звіту за результатами 2 кварталу 2024 року, до промислового середовища «Трембіта» підʼєднано 90% пріоритетних державних реєстрів, що перевищує цільовий показник по цьому індикатору (80%). Загалом до системи підʼєднано 141 електронний інформаційний ресурс, учасниками є 238 органів державної влади та місцевого самоврядування. У планах на 2024 рік розширення продуктивності системи та запуск підсистеми моніторингу доступу до персональних даних, що сприятиме підвищенню прозорості процесів обробки інформації та надасть громадянам можливість контролю за використанням їхніх особистих даних.

Серед індикаторів реформи державного управління визначено реалізацію закону про адміністративну процедуру, цільовими показниками прогресу є частка внесених на розгляд парламенту законопроєктів, які необхідні для реалізації закону (90% станом на 2024 рік), частка держслужбовців, що пройшли відповідне навчання (60% станом на 2024 рік). ЗУ «Про адміністративну процедуру» (ЗАП) набув чинності у грудні 2023 року. Початковий перелік нормативно-правових актів, які підлягають гармонізації, включав 134 документи. У жовтні 2024 року парламент прийняв Закон (4017-IX), яким було внесено зміни до 196 нормативно-правових актів. На кінець 2023 року понад 10 тис. державних службовців, що складає приблизно 6% від їх загальної чисельності, пройшли навчання та здобули необхідні знання.

Для забезпечення прогресу реформи державного управління у частині надання адміністративних послуг необхідно продовжувати роботу у наступних ключових напрямах:

Розвиток мережі ЦНАП:

1. перегляд вимоги утворення ЦНАП у всіх громадах, альтернативою може бути забезпечення доступу до адміністративних послуг через співробітництво громад;
2. у прикордонних та прифронтових громадах, замість будівництва нових ЦНАП, варто зосередитися на оптимальному використанні наявної інфраструктури та розширенні мережі шляхом створення віддалених робочих місць для адміністраторів;
3. підвищення рівня інклюзивності ЦНАП;
4. забезпечення компенсаційності платних адміністративних послуг через законодавче врегулювання адміністративного збору.

Інтеграція адміністративних послуг до ЦНАП та децентралізація повноважень:

1. класифікація адміністративних послуг на державному рівні відповідно до потреб та спроможності громад, визначення групи «базових» послуг, які є найбільш потрібними у громадах;
2. при розширенні переліку обов’язкових адміністративних послуг для ЦНАП необхідно враховувати рівень спроможності громад і забезпечувати їх відповідною організаційною та ресурсною підтримкою.

Моніторинг та оцінка якості надання адміністративних послуг: запровадження єдиної системи моніторингу ефективності мобільних ЦНАП, удосконалення планування їх роботи з урахуванням актуальних потреб населення, розширення переліку адміністративних та інших публічних послуг, що можуть надаватися через мобільні ЦНАП.

Перегляд та оптимізація процедур надання адміністративних послуг:

1. підсилення спроможності органів місцевого самоврядування у впровадженні та наданні послуг шляхом організації навчання та методичної підтримки;
2. подальше спрощення процедур, запровадження комплексних адміністративних послуг за моделлю «життєвої ситуації», коли особа потребує декілька послуг одночасно.
3. мінімізація цифрової нерівності, посилення ролі ЦНАП як «цифрових посередників»;
4. для нових послуг, що впроваджуються в електронному форматі, забезпечити альтернативу їх отриманні в офлайн-формат (в ЦНАП).

Ця публікація була підготовлена у межах проєкту «Ініціатива покращення врядування в Україні: розширення можливостей формування політики для суспільного прогресу» за підтримки Швейцарії. Відповідальність за зміст цієї публікації несе виключно ГО «Лабораторія законодавчих ініціатив». Думка авторів не обов’язково відображає погляди донора.

Покращення служби в органах місцевого самоврядування є однією з пріоритетних змін у контексті реформи державного управління. Це є одним із напрямів Стратегії реформування державного управління України 2022–2025 роки, мета якого — «розбудова професійної, доброчесної, політично нейтральної державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, діяльність якої спрямована на захист інтересів громадян».

Серед основних напрямів розвитку служби в органах місцевого самоврядування можна виділити:

1. розбудова професійної та політично неупередженої служби в органах місцевого самоврядування (ОМС);
2. забезпечення рівного доступу до служби в ОМС;
3. гармонізація законодавства про службу в ОМС із Законом України «Про державну службу». Окрім цього, про управління кадровими ресурсами на рівні громад та покращення статусу службовців в органах місцевого самоврядування йдеться у Європейській хартії місцевого самоврядування (ст. 6) та висновках Європейської комісії.

Стратегія реформування державного управління не передбачає конкретних індикаторів прогресу реформування служби ОМС, натомість визначені індикатори реформування публічної служби загалом (тобто і державної служби, і служби в ОМС). Відсутність індикаторів саме щодо служби в ОМС обмежує вимірювання прогресу її реформування, проте у Стратегії визначене завдання, яке стосується служби в ОМС, а саме — прийняття нової редакції Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування», що має підвищити престижність служби в ОМС, покращити статус службовців, надати можливість кар’єрного зростання, збільшити посадові оклади, підвищити якість професійного навчання посадових осіб місцевого самоврядування.

Великим кроком для реформування служби в органах місцевого самоврядування стало прийняття ЗУ «Про службу в органах місцевого самоврядування» у 2023 році.

Цей Закон набере чинності після завершення воєнного стану і передбачає такі зміни:

1. закріплення принципу політичної неупередженості службовців із одночасним посиленням соціальних гарантій та прав під час здійснення дисциплінарного провадження для службовців;
2. встановлення порядку професійного розвитку службовців (утворюється структурний підрозділ, що відповідає за підвищення рівня професійної компетентності працівників, формується індивідуальна програма професійного розвитку службовця) та можливостей кар’єрного просування (присвоєння відповідного рангу для службовців із подальшим просуванням по службі);
3. розмежування статусу службовців місцевого самоврядування та виборних посадових осіб місцевого самоврядування;
4. встановлення рамки посадових окладів;
5. упорядкування процедур відкритих конкурсів на посади (оголошення про
   конкурс та результати публікуються);
6. значне збільшення рівня соціального, правового захисту службовців (вони можуть оскаржувати порушення своїх прав керівникам служби).

Як і передбачено реформою державного управління, Закон містить однаковий із ЗУ «Про державну службу» виклад певних положень, що свідчить про єдині підходи та поєднання процедур. Синхронізація двох законів — «Про службу в органах місцевого самоврядування» та «Про державну службу» — простежується у таких аспектах:

• принципи служби;
• перелік видів діяльності;
• відповідність між термінами «службовець місцевого самоврядування» та «державний службовець»;
• функції служби управління персоналом та керівника служби;
• службова кар’єра та ранги службовців.

Новий Закон повноцінно регулює службу в органах місцевого самоврядування та відповідає положенням Європейської хартії місцевого самоврядування. Повноцінність та комплексність регулювання служби підтверджується тим, що значна кількість питань врегульовані у цьому Законі, а не у Законі «Про державну службу» чи підзаконних актах Кабінету Міністрів України (КМУ) (як це було раніше). У деяких випадках (здебільшого, широко профільні питання, які вимагають залучення різних структур та які не можна врегулювати по-іншому) у Законі передбачене посилання на підзаконні акти КМУ.

Громади отримають право самостійно регулювати деякі питання щодо служби в органах місцевого самоврядування, а саме питання, які стосуються:

• проведення атестації;
• формування і організації роботи з кадровим резервом;
• управління персоналом ОМС;
• складання індивідуальної програми професійного розвитку службовця;
• затвердження схеми посадових окладів службовців, визначення розмірів надбавок тощо.

Цей Закон надає право громадам враховувати їхні місцеві особливості, проте із застосуванням єдиних підходів через положення і порядки Національного агентства України з питань державної служби (НАДС).

Одним із завдань Стратегії реформування державного управління є проведення комплексної зміни системи оплати праці як державних службовців, так і службовців ОМС. Згідно із новим Законом «Про службу в органах місцевого самоврядування» нарахування заробітної плати здійснюватиметься відповідно до встановлених у Законі рамок мінімальних розмірів посадових окладів, категорій посад, офіційно встановленої мінімальної оплати праці та місцевих потреб. Протягом довгого часу існувала проблема невідповідності посадових окладів працівників умовам ринку, а премія вважалася компенсацією низької заробітної плати. Станом на січень 2024 року обов’язкові виплати головного спеціаліста органу місцевого самоврядування в середньому становлять 6 785 грн (5 500 — оклад, 400 — ранг, 885 — вислуга). А відповідно до Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» з 1 січня 2024 року мінімальна заробітна плата становить 7 100 грн, з 1 квітня — 8 000 грн. Тобто в середньому заробітна плата з врахуванням обов’язкових виплат становить менше, ніж мінімальна ринкова заробітна плата.

Враховуючи складність і відповідальність роботи працівників ОМС, важливим питанням є врегулювання оплати праці вже зараз, оскільки востаннє зміни до розмірів посадових окладів вносилися у 2021 році, а новий Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» набере чинності після завершення воєнного стану. Таким чином, були сформовані такі рішення:

1. Уряд прийняв Постанову № 484 у квітні 2024 року, якою підвищено розміри посадових окладів посадовим особам місцевого самоврядування (мінімальний розмір посадового окладу спеціаліста встановлено на рівні 7100 грн, інші посадові оклади підвищено на 35%). Звичайно, встановлені нові оклади посадових осіб ОМС є більшими за їхні попередні розміри і це є позитивною зміною. Проте є застереження щодо цієї Постанови, оскільки розмір посадового окладу не відповідає мінімальній заробітній платі з 1 квітня 2024 року (становить 8000 грн). Це призведе до того, що, як і у попередні роки, тільки застосування преміювання та надбавки за вислугу років дозволить посадовцю ОМС розраховувати на гідну оплату праці.
2. Депутати ВРУ у березні 2024 року зареєстрували законопроєкт № 11054 «Про внесення змін до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» щодо забезпечення гідних умов оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування». Цим законопроєктом встановлюється мінімальний розмір посадового окладу службовця місцевого самоврядування на рівні не нижче від мінімальної заробітної плати. Окрім цього, встановлюється обов’язкове оприлюднення рішення органів місцевого самоврядування, якими встановлюють премії, доплати за додаткові навантаження та інші грошові виплати службовцям органів місцевого самоврядування. У цій частині Всеукраїнська асоціація громад підтримує положення законопроєкту № 11054.
3. Законопроєкт №10284 від 24 листопада 2023 року, яким збільшується оплата праці за додаткове навантаження службовців, залучених до участі в міжнародних програмах (бюджетна підтримка Європейського Союзу, урядів та/або муніципалітетів іноземних держав тощо).

Ще одним важливим завданням реформи державного управління є навчання та покращення компетенцій посадових осіб ОМС. В Україні схвалена Стратегія розвитку системи професійного навчання державних службовців, голів місцевих держадміністрацій, їх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад до 2027 року, яка покликана стандартизувати процедури навчання для працівників адміністрацій, органів місцевого самоврядування.

За даними дослідження НАДС, підвищення рівня професійної компетентності посадових осіб місцевого самоврядування, а також депутатів місцевих рад визнано найбільш важливим чинником для підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування. Головною мотивацією для підвищення власного професійного рівня серед опитаних є бажання надавати якісні послуги у громаді або ефективно здійснювати депутатські повноваження (від 74,4% до 90,7% опитаних). Наступними за значенням мотивами є бажання дізнатися нове (від 75,2% до 82,5%) і розібратися в невідомому (від 75,6% до 83,3%). Зацікавленість у кар’єрному зростанні та підтримка керівництва виявилися менш важливими чинниками.

Підготовку та підвищення кваліфікації здійснюють заклади вищої освіти, заклади післядипломної освіти (у тому числі Вища школа публічного управління), наукові установи, а також 18 регіональних центрів підвищення кваліфікації, діяльність яких координує НАДС. Станом на серпень 2024 року 2522 посадові особи ОМС пройшли навчання у різних закладах освіти.

Проте повномасштабне вторгнення значно ускладнило доступ до навчань для службовців. Зокрема, відсутність інтернет-звʼязку, електроенергії знизили рівень доступності, а дистанційне навчання — результативність цих навчань для працівників.

Ще однією проблемою є недостатнє фінансування у звʼязку з обмеженістю ресурсів та спрямованістю видатків на оборону України. Щорічні обсяги видатків з державного бюджету на професійне навчання визначаються з урахуванням реальних можливостей бюджету і не покривають необхідні витрати на професійне навчання відповідно до потреб, а в умовах воєнного стану навіть обмежене фінансування скорочується.

Проблема браку кадрів в органах місцевого самоврядування також вплинула на ефективність навчання. Надмірна завантаженість працівників органів місцевого самоврядування із одночасним зростанням браку кадрів зумовлює формальне ставлення керівників до навчання працівників, а через брак часового ресурсу — неможливістю долучатися до навчань на постійній основі.

Ефективність реформи державного управління залежить у тому числі від результативності впроваджених змін у службі в органах місцевого самоврядування. Хоч у Стратегії не передбачені конкретні індикатори вимірювання прогресу змін в службі в ОМС, проте окреслені завдання, які стосуються прийняття Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» та підвищення якості професійного навчання посадових осіб ОМС. Новий Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» прийнятий, проте воєнний стан не дає змоги повноцінно реалізувати його норми. Тому сьогодні потрібно враховувати складність процесу підготовки висококваліфікованих кадрів, формування кадрового резерву, розробку порядків та типових положень. Таким чином, залишається актуальним:

1. вивчення та аналіз потреб посадових осіб щодо напрямів навчання та покращення навичок служби в ОМС;
2. належне планування, забезпечення навчання для посадових осіб із адаптацією до умов воєнного часу;
3. прийняття законопроєкту щодо оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування, що дасть змогу підвищити посадові оклади осіб і в умовах воєнного стану;
4. підготовка органів місцевого самоврядування до змін у кадровій політиці, необхідності змін організаційної структури ОМС;
5. розробка і прийняття актів органів місцевого самоврядування щодо регулювання трудових відносин, вступу і проходження служби в органах місцевого самоврядування;
6. розробка і прийняття НАДС порядків, методичних рекомендацій, типових положень, на основі яких органи місцевого самоврядування зможуть розробляти власні нормативно-правові акти.